Type de publication : Rapport
Date de publication : Octobre 2025
Site des organisations : Institut d’études de sécurité (ISS) et Global Public Policy Institute
Auteurs :Djiby Sow est chercheur principal à l’Institut d’études de sécurité (ISS).
Melissa Li est chercheuse au Global Public Policy Institute (GPPi).
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L’année 2025 devait être celle de la célébration du cinquantième anniversaire de la Communauté économique des Etats et de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO). Elle restera surtout comme celle du retrait officiel du Burkina Faso, du Mali et du Niger, trois États membres désormais réunis au sein de l’Alliance des États du Sahel (AES). Cette rupture est un événement majeur dans l’histoire de l’intégration ouest-africaine. Elle ne se résume pas à un désaccord entre des gouvernements militaires et une organisation régionale. Elle met en cause la capacité même de la CEDEAO à maintenir un projet commun dans une région profondément transformée par les crises politiques, sécuritaires et géopolitiques. Le rapport met en évidence les causes profondes de cette crise. Il souligne notamment le sentiment d’un traitement de « deux poids, deux mesures » dans la gestion des changements anticonstitutionnels de gouvernement, la prépondérance des chefs d’État dans le fonctionnement institutionnel de la CEDEAO, ainsi que l’affaiblissement progressif de l’adhésion des populations aux principes démocratiques dans plusieurs pays de la région. Le rapport met surtout en évidence une contradiction qui accompagne la CEDEAO depuis sa création. L’organisation a progressivement développé des ambitions qui dépassent la seule intégration économique, sans parvenir à construire les institutions capables de les porter pleinement. Elle est donc confrontée à une tension permanente entre la volonté de construire un espace régional intégré et la réticence des États à transférer une partie de leur souveraineté à des institutions communautaires. La crise actuelle rend cette contradiction plus visible et plus difficile à éviter. À partir de ce constat, le rapport examine trois voies possibles pour l’avenir de la CEDEAO. La première consiste à maintenir le fonctionnement actuel, au risque d’accentuer la perte de crédibilité de l’organisation. La deuxième serait de revenir à une organisation principalement économique. La troisième voie, défendue par les auteurs, consiste à approfondir progressivement l’intégration politique et à réformer les institutions communautaires pour les rendre plus légitimes et plus efficaces. Elle repose sur l’idée que, malgré ses crises et ses limites, la CEDEAO demeure la seule organisation capable de porter un projet d’intégration à l’échelle de l’Afrique de l’Ouest. L’intérêt du rapport réside également dans son caractère opérationnel. Plutôt que de se limiter à un diagnostic, il propose une feuille de route progressive articulée en trois étapes : d’abord, des réformes à court terme destinées à rétablir la confiance dans l’institution, notamment à travers la création d’un Conseil économique et social, la révision du régime de sanctions et une évolution des règles de vote en matière de gouvernance ; ensuite, un rééquilibrage des institutions avec le renforcement du rôle de la Cour de justice et une Commission davantage responsable devant le Parlement ; enfin, à plus long terme, l’édification d’une véritable communauté supranationale fondée sur l’élection directe du Parlement de la CEDEAO et la primauté du droit communautaire.Pourquoi avons-nous choisi ce document ?
Une organisation régionale ne peut préserver sa légitimité en s’appuyant uniquement sur ses textes et ses mécanismes de sanctions. La défense de la démocratie et de l’ordre constitutionnel doit être cohérente, prévisible et perçue comme équitable par les populations. La CEDEAO ne pourra restaurer son autorité qu’en répondant aux critiques qui ont nourri la défiance à son égard, tout en maintenant des principes communs de gouvernance et de respect des droits. L’intégration régionale ne peut être durable sans institutions communautaires plus autonomes et plus efficaces. La crise actuelle montre les limites d’une organisation fortement dominée par les chefs d’État et dépendante des compromis politiques entre gouvernements. Le renforcement de la Commission, du Parlement et de la Cour de justice apparaît essentiel pour donner davantage de cohérence et de continuité à l’action régionale. Enfin, les pays de la région doivent comprendre que la souveraineté nationale et l’intégration régionale ne sont pas nécessairement contradictoires. Face à des défis qui dépassent les frontières: insécurité, circulation des personnes, crises économiques, changements climatiques, désinformation et mutations géopolitiques, aucun État ne peut agir efficacement seul. La crise entre la CEDEAO et les pays de l’AES doit donc être l’occasion de repenser l’intégration ouest-africaine, et non de renoncer à l’idée d’une réponse collective. La principale leçon est peut-être celle-ci. Une organisation régionale ne peut rester immobile dans un environnement en mutation. Elle doit être capable de se réformer pour rester pertinente, tout en préservant les principes communs qui justifient son existence.Quelles leçons pour les pays de la zone WATHI ?
Les extraits proviennent des pages : 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 12 , 13
Un héritage démocratique fragilisé
Créée en 1975 avec pour mandat initial la promotion de l’intégration économique, la CEDEAO a progressivement élargi son champ d’action pour inclure la paix, la sécurité et la gouvernance démocratique. Cette transformation s’est accélérée dans les années 1990, avec l’adoption d’instruments politiques majeurs qui ont permis à l’organisation d’intervenir face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement (CAG). Parmi ces textes figurent la Déclaration de principes politiques (1991), le Mécanisme de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la paix et de la sécurité (1999) et le Protocole additionnel sur la démocratie et la bonne gouvernance (2001).
Au cours des deux dernières décennies, la CEDEAO a ainsi utilisé un éventail de moyens pour défendre la démocratie dans ses États membres, allant de la médiation aux sanctions économiques et diplomatiques, voire à l’intervention militaire. Ses actions en Guinée-Bissau (1998 et 2012), au Niger (2009–2011), en Guinée (2008–2010), au Mali (2012), au Burkina Faso (2014–2015) et en Gambie (2016–2017) témoignent de sa capacité passée à piloter avec succès des transitions politiques et à rétablir l’ordre constitutionnel en période de crise démocratique.
À la suite du décès du président Lansana Conté en décembre 2008, une junte militaire a pris le pouvoir, ouvrant une période d’incertitude politique. La CEDEAO a engagé un processus de médiation, avec l’appui de l’Union africaine et des Nations unies, qui a conduit à la mise en place d’un accord de transition. Bien que fragile, ce processus a débouché sur l’élection d’Alpha Condé à la présidence en 2010. Dans ce cas, la CEDEAO a joué un rôle de facilitateur diplomatique, en partenariat étroit avec les acteurs internationaux, pour accompagner le pays vers un retour à l’ordre constitutionnel.
Depuis 2020, cependant, l’autorité normative et politique de la CEDEAO en matière de gouvernance démocratique s’est progressivement érodée. Les coups d’État au Mali (2020 et 2021), en Guinée (2021), au Burkina Faso (2022) et au Niger (2023) ont tous conduit à l’installation de régimes militaires durables. Le retrait conjoint des trois pays membres de l’AES en janvier 2025, sur fond de désaccords concernant la gestion du coup d’État au Niger, marque une rupture inédite dans l’histoire de l’organisation régionale.
Une crise de légitimité
La fragmentation politique actuelle de l’Afrique de l’Ouest résulte d’un faisceau de facteurs largement documentés. En premier lieu figure la crise de légitimité que traverse la CEDEAO, accusée de pratiquer « deux poids, deux mesures » dans l’application de sa politique de tolérance zéro face aux CAG. Selon cette critique, l’organisation réagirait de façon plus directe et vigoureuse aux coups de force militaires qu’aux manipulations juridiques visant à prolonger des mandats présidentiels – les « coups d’État constitutionnels »
Des exemples notables incluent les révisions constitutionnelles en Guinée (2020) et au Togo (2019 et 2024), la crise politique de 2020 en Côte d’Ivoire ou encore le report contesté de l’élection présidentielle de 2024 au Sénégal. À l’inverse, la réaction de la CEDEAO face aux coups d’État militaires a été immédiate et ferme. Après le putsch de 2023 au Niger, elle a immédiatement menacé d’une intervention armée et imposé des sanctions drastiques, notamment un embargo sur des biens essentiels comme l’alimentation, les médicaments et l’électricité – des mesures qui ont affecté les populations civiles de façon disproportionnée.
Cette asymétrie nourrit ainsi un scepticisme croissant de l’opinion publique et affaiblit l’autorité morale de l’organisation. Toutefois, il convient de souligner que l’absence de réaction efficace face aux « coups d’État constitutionnels » ne découle pas uniquement d’un manque de volonté politique : elle est surtout liée aux limites des cadres juridiques existants. En effet, les modifications constitutionnelles en Côte d’Ivoire (2016) et en Guinée (2020) avaient eu lieu en dehors de la période des six mois précédant une élection, laps de temps pendant lequel les États membres sont tenus de recueillir l’accord d’une majorité d’acteurs politiques pour modifier les lois électorales.
Un soutien populaire à la démocratie en déclin
Alors que l’organisation promeut la démocratie et l’état de droit, une part croissante de jeunes citoyens se tournent vers des modèles de gouvernance non démocratiques, comme en témoignent les forts niveaux de soutien populaire aux coups d’État récents au Sahel et en Guinée. Beaucoup expriment une désillusion vis-à-vis des processus électoraux et des institutions démocratiques qui n’ont pas répondu aux crises chroniques de gouvernance, de justice sociale et de sécurité.
Les données de l’Afrobaromètre confirment cette tendance : le soutien à la démocratie a chuté de manière significative dans des pays comme le Mali, le Burkina Faso et la Guinée, même si ce système politique reste préféré en théorie. Plus frappant encore, plus de 50 % des Africains se disent favorables à une intervention militaire en cas d’abus de pouvoir des élites politiques – une tendance particulièrement marquée chez les jeunes générations. Ce basculement s’explique avant tout par la frustration vis-à-vis des autorités locales, de la faible qualité des scrutins et du manque de redevabilité présidentielle, plutôt que par des facteurs économiques.
Cette asymétrie nourrit ainsi un scepticisme croissant de l’opinion publique et affaiblit l’autorité morale de l’organisation. Toutefois, il convient de souligner que l’absence de réaction efficace face aux « coups d’État constitutionnels » ne découle pas uniquement d’un manque de volonté politique : elle est surtout liée aux limites des cadres juridiques existants. En effet, les modifications constitutionnelles en Côte d’Ivoire (2016) et en Guinée (2020) avaient eu lieu en dehors de la période des six mois précédant une élection, laps de temps pendant lequel les États membres sont tenus de recueillir l’accord d’une majorité d’acteurs politiques pour modifier les lois électorales
Réinventer la CEDEAO : un tournant décisif
Le maintien de la trajectoire actuelle conduirait à l’érosion progressive de l’autorité de la CEDEAO. Ce scénario prolongerait la crise de légitimité, accentuerait le désengagement citoyen et favoriserait l’émergence de formats concurrents ou fragmentés, tels que l’AES. À mesure que citoyens et acteurs régionaux perdraient confiance dans la capacité de la CEDEAO à faire respecter ses cadres normatifs en matière de démocratie et de bonne gouvernance, l’organisation risquerait de se réduire à une institution symbolique, dépourvue de réelle influence sur les trajectoires politiques de ses États membres.
Une autre option consisterait, pour les États membres, à renoncer aux ambitions politiques de la CEDEAO et à pousser l’organisation à revenir à son mandat initial, à savoir : faciliter la libre circulation des biens et des personnes, harmoniser les politiques économiques et bâtir un marché commun. Une telle réorientation permettrait de garantir un consensus minimal entre États membres, en contournant les questions sensibles liées à la gouvernance démocratique. Elle pourrait contribuer à apaiser les tensions, maintenir la coopération sécuritaire et préserver l’unité de la CEDEAO – voire ouvrir la voie à une réintégration des trois pays de l’AES.
Le troisième scénario – et celui que ce rapport préconise – serait que la CEDEAO réponde enfin aux nombreux appels de ses citoyens comme certains de ses dirigeants, en engageant des réformes à la hauteur des défis contemporains. Il s’agirait d’emprunter une voie graduelle vers une CEDEAO plus intégrée politiquement, capable de faire respecter systématiquement les normes de gouvernance démocratique.
Amplifier la voix des citoyens dans la gouvernance régionale
Toute stratégie visant à rééquilibrer les institutions de la CEDEAO doit s’accompagner d’initiatives destinées à renforcer la légitimité sociétale de l’organisation. Aujourd’hui, la CEDEAO souffre d’un déficit important en matière de redevabilité sociale et reste souvent perçue comme opaque et déconnectée des attentes des populations. Cette distance fragilise l’appropriation citoyenne et affaiblit sa capacité à incarner une vision partagée de l’Afrique de l’Ouest.
Opérationnaliser l’ECOSOC
Dans ce contexte, la Commission œuvre à la pleine opérationnalisation du Conseil économique et social de la CEDEAO (ECOSOC), prévu par le Traité révisé de 1993. Cette initiative s’inscrit dans les ambitions portées par les Visions 2020 et 2050, qui visent à transformer l’organisation en une « CEDEAO des peuples ». L’ECOSOC est conçu comme une plateforme autonome, indépendante des gouvernements nationaux, destinée à institutionnaliser la participation de la société civile aux processus décisionnels de la CEDEAO. Il doit rassembler des représentants d’ONG, de mouvements de femmes et de jeunes, ainsi que d’associations professionnelles.
Chaque État membre désignerait un ou plusieurs délégués qui siégeraient à l’Assemblée générale de l’ECOSOC, laquelle se réunirait en amont des sessions statutaires de la CEDEAO. À travers ses rapports thématiques, le Conseil fournirait des avis consultatifs sur des enjeux régionaux majeurs (économie, droits humains, gouvernance, cohésion sociale), élargissant ainsi l’espace de participation civique.
Le troisième scénario – et celui que ce rapport préconise – serait que la CEDEAO réponde enfin aux nombreux appels de ses citoyens comme certains de ses dirigeants, en engageant des réformes à la hauteur des défis contemporains. Il s’agirait d’emprunter une voie graduelle vers une CEDEAO plus intégrée politiquement, capable de faire respecter systématiquement les normes de gouvernance démocratique
Un autre défi sera de garantir que les recommandations de l’ECOSOC parviennent sans censure à la Conférence. Pour éviter leur dilution à travers les filtres politiques internes, il serait souhaitable que le secrétaire général de l’ECOSOC – une personnalité crédible et respectée – dispose d’un droit d’accès direct aux sommets statutaires pour y présenter les conclusions du Conseil.
Mise en œuvre dans ces conditions et dotée de ressources suffisantes, l’opérationnalisation de l’ECOSOC constituerait une avancée majeure. Elle contribuerait à un rééquilibrage de la gouvernance régionale en y intégrant une voix sociétale structurée, renforcée par les réformes institutionnelles évoquées plus haut, telles que l’autonomisation de la Commission ou une transparence accrue des délibérations de la Conférence.
Vers un Parlement de la CEDEAO véritablement représentatif
L’Acte additionnel du 17 décembre 201650 constitue l’étape la plus récente dans cette direction. Issu d’une étude commanditée par le Parlement (A Case for the Enhancement of Power of the ECOWAS Parliament), il visait à rapprocher l’organisation de l’objectif énoncé dans la Vision 2020 d’une « CEDEAO des peuples » en renforçant son rôle dans les processus de prise de décision. Mais ses ambitions demeurent limitées par le déficit démocratique plus large qui caractérise l’architecture institutionnelle de la CEDEAO.
Le mode actuel de désignation des parlementaires, par nomination des législatures nationales, reste indirect et affaiblit les aspirations à une légitimité populaire directe par le biais du suffrage universel. Bien que les parlementaires de la CEDEAO soient tenus de suspendre leur mandat national (article 19 de l’Acte additionnel de 2016), ils demeurent largement redevables envers leurs partis et enjeux politiques nationaux. L’exigence selon laquelle la représentation de chaque État membre doit refléter la configuration politique interne (article 18.1.b) limite leur autonomie, en particulier dans l’éventualité où leurs initiatives iraient à l’encontre des intérêts immédiats de certains gouvernements.
Pour garantir un véritable ancrage démocratique, la CEDEAO devra corriger ces déséquilibres par des réformes ambitieuses. Outre l’instauration d’un processus de confirmation parlementaire pour la direction de la Commission (président, vice-président et commissaires), elle devra mettre en place l’élection directe des parlementaires au suffrage universel, élargir les compétences parlementaires à l’ensemble du mandat de la CEDEAO (y compris la gouvernance, la paix et la sécurité) et assurer une autonomie financière pleine et entière dans l’élaboration et l’exécution du budget. Ces évolutions seraient déterminantes pour faire du Parlement un véritable pilier démocratique, capable d’ancrer durablement la légitimité régionale dans la volonté des citoyens.