Auteurs : Alain ANTIL, Hélène QUENOT-SUAREZ
Organisation affiliée : Institut français des relations internationales (IFRI)
Type de publication : Rapport
Date de publication : 5 décembre 2017
Lien vers le document original
Introduction
Au début du XXe siècle, l’Afrique subsaharienne était urbanisée à moins de 5 %, soit l’équivalent du taux d’urbanisation estimé de l’Europe au Moyen Âge. Le taux d’urbanisation des 200 millions d’Africains au milieu du XXe siècle était inférieur à 10 % ; les deux milliards d’Africains en 2050 seront à plus de 50 % urbains. Pour illustrer cette vertigineuse accélération urbaine contemporaine, il faut avoir à l’esprit que, si l’on comptait 294 millions d’urbains en 2000, on en comptera environ 750 millions en 2030. Si les petites et moyennes villes sont essentielles dans cette urbanisation, c’est dans les grandes villes et les villes capitales que le phénomène est le plus rapide. Les deux villes qui seront l’objet de cette analyse, Accra et Dakar, illustrent cet emballement démographique urbain et tous ses corollaires.
Accra a par exemple connu durant la décennie 2000 une croissance annuelle de sa population de 4,4 % par an, une des plus fortes de toute l’Afrique de l’Ouest. Dans les faits, cela veut dire que Accra, qui comptait 190 000 habitants en 1957, doit dorénavant affronter des problèmes de ville multimillionnaire puisque Accra compte à elle seule plus de 2,2 millions d’habitants, au sein d’une zone urbaine (la Greater Accra Metropolitan Area – GAMA) qui en comptabilise plus de quatre. Ce sont donc environ 15 % des Ghanéens qui habitent dans la zone urbaine d’Accra. La nécessité de loger l’ensemble des urbains et néo-urbains a conduit à l’étalement des villes. À Accra, ville entourée de collines, l’étalement est néanmoins assez aisé. Les « banlieues » d’Accra se sont donc étendues mais posent des problèmes majeurs de mobilité au sein de la ville, avec le problème des transports et d’accès aux services essentiels, comme l’assainissement ou l’électricité.
Accra : des chefs toujours au centre de la question foncière
Il existe trois statuts fonciers au Ghana : le droit « coutumier », le droit « moderne » et la coutume. Cette dernière catégorie est « un système hybride qui résulte à la fois du système coutumier et du système moderne ». Les chefs dits traditionnels restent extrêmement puissants au Ghana. Ils jouissent d’une grande reconnaissance et d’importants pouvoirs fonciers. Cette coexistence des chefferies avec un système de gouvernement moderne est issue de la colonisation britannique et est loin d’être anecdotique : elle fonde profondément la culture politique ghanéenne et, en conséquence, certains choix politiques, basés sur la certitude qu’il existe une « voie africaine » de développement. Ceci se traduit par exemple par le choix d’avoir des assemblées de district non partisanes, au nom d’une supposée « culture du consensus » propre aux Africains et parce que les problèmes locaux sont perçus comme relevant du « bon sens » et non de la lutte politique. Cela explique l’importance de la négociation et de la coutume dans les pratiques foncières. À Accra, on estime que 80 % des terres sont coutumières, contre 20 % de terres possédées par l’État. Ce sont donc les chefs et la coutume qui prennent en charge la gestion foncière, parce que les terres appartiennent essentiellement à des groupes, des communautés ou des familles et non à des individus.
Ainsi « L’efficacité du système foncier traditionnel est maintenant mise en question, en particulier parce que la plupart des mécanismes communautaires, comme une large consultation de la communauté, la justice sociale ou les mécanismes de protection, qui garantissaient l’accès facile aux terres et une administration foncière transparente, ont été perdus ». Dans bien des cas en particulier, la marchandisation des titres a rendu les chefs artificiellement propriétaires des terres et a conduit à une gestion à des fins personnelles.
Au-delà de la variété des statuts possibles pour les terres, les pratiques fragmentent encore le droit et empêchent largement une simplification basée sur le simple enregistrement « officiel ». D’abord, l’accès à la terre ne s’effectue pas que par l’achat. Ces transactions non marchandes de terres apparaissent comme légitimes aux yeux des populations mais, dans les faits, se traduisent rarement par l’établissement d’un titre foncier « légal ». D’autre part, à Accra, l’existence de titres fonciers n’empêche pas des « délégations foncières que les histoires précoloniale et contemporaine ont construites et mises en concurrence ».
À Accra, on estime que 80 % des terres sont coutumières, contre 20 % de terres possédées par l’État. Ce sont donc les chefs et la coutume qui prennent en charge la gestion foncière, parce que les terres appartiennent essentiellement à des groupes, des communautés ou des familles et non à des individus
La « coutume » a donc pour but de sécuriser l’accès à la terre de l’ensemble d’une communauté. Cet accès peut être différencié, parfois très inégalitaire, mais il reste également très large et crée de la légitimité. Comment donc réinventer cette « coutume » à Accra pour que celle-ci atteigne son but : sécuriser l’accès à la terre de l’ensemble des habitants d’Accra, en particulier des plus pauvres, alors même que nombre d’entre eux sont migrants et n’ont donc en théorie pas d’accès à ces terres ?
Une multiplicité d’acteurs aux agendas contradictoires
Accra s’est développée de manière considérable depuis l’indépendance, du fait de la politique de développement industriel du président Nkrumah, dans un contexte foncier très complexe caractérisé par l’importance des pouvoirs traditionnels, nous l’avons vu. Paradoxalement, si le système britannique avait, avec l’indirect rule, une interface privilégiée avec le système des chefferies, le contrôle de la propriété lui a échappé. La récupération de terres à usage de l’État s’est majoritairement faite par réquisition et a été laborieuse. Après l’indépendance, cette situation a perduré : des plans ont été formulés, mais ce, sans aucune concertation de la population, ce qui a conduit à leur échec car l’occupation théorique des terrains était différente de la situation réelle et a engendré des tensions avec les habitants. De ce fait, dans l’actuel Accra, certaines zones sont extrêmement planifiées. Elles sont résidentielles et accueillent l’élite économique nationale et les expatriés mais elles côtoient directement des quartiers de « bidonvilles » très peuplés et très étendus. Cette situation est due au fait que les chefs traditionnels sont les propriétaires de la terre : ils l’allouent de manière indépendante et, surtout, tout plan de mise en valeur de la part des autorités induit des négociations très longues pour se mettre d’accord avec eux.
Une fragmentation spatiale
Le statut foncier des terres a donc des conséquences majeures sur les modes de mise en valeur de l’espace urbain. À Accra, les « autochtones », membres du peuple Ga, ont des droits sur les terres de la vieille ville, autour de l’ancien port de Jamestown. La ville s’est développée autour de cette zone, sinistrée dans les années 1960 quand le port a été déplacé à Tema, à l’est de la ville. La zone « historique » est donc une zone pauvre et spatialement limitée. Elle est également extrêmement peuplée : les ayants droit de ces terres n’ont pas toujours la possibilité financière de vivre ailleurs et utilisent donc cette solution de secours. Enfin, la ville est très étendue et des zones « naturelles » se trouvent en pleine ville : la plage et la lagune (à l’ouest de Jamestown, dans les zones les plus pauvres).
Chaque quartier a une certaine autonomie, en même temps qu’une grande spécialisation. Pour décrire cette organisation dans la ville d’Accra, Bertrand et Delaunay parlent d’ « échelonnement des strates d’urbanisation ». On assiste donc à un phénomène de densification très important dans le centre autochtone de la ville et, dans le même temps, à un étalement très rapide de la ville dans ses banlieues, avec un accroissement des distances à parcourir et des densités beaucoup plus faibles. Ces évolutions urbaines et foncières ont des conséquences sociales. D’une part, l’étalement rapide et l’accroissement des distances ont des conséquences sur l’établissement d’une identité urbaine, qui soit différenciée de la seule identité traditionnelle des populations natives de la région.
L’impossibilité d’accéder à la propriété, la surpopulation des zones autochtones ou des zongos (quartiers où vivent des populations considérées comme allochtones) et la spéculation toujours importante sur les loyers entraînent des déménagements fréquents au sein des populations les plus modestes. Paradoxalement donc, alors que la pauvreté est souvent associée à un manque de mobilité, l’exemple d’Accra montre que ce n’est pas systématiquement le cas.
Par ailleurs, dans un certain nombre de cas, la privatisation des terres a accentué leur captation par une élite et modifié en profondeur la position des autorités traditionnelles. Cela a évidemment des effets déstructurant sur la société : « L’une des conséquences de la marchandisation forte des terres d’Accra est que les autorités traditionnelles ont virtuellement cessé de protéger les intérêts de leur peuple, certains, pas tous, ne travaillant à la protection égoïste de leurs intérêts personnels. » Les normes traditionnelles ne sont donc plus effectives du fait de la rapide urbanisation et de la marchandisation des terres. Cet état de fait, associé à la gestion égoïste des chefs, a conduit un certain nombre d’habitants à perdre leurs droits sur les terres dont ils avaient l’usufruit.
Les Wathinotes sont soit des résumés de publications sélectionnées par WATHI, conformes aux résumés originaux, soit des versions modifiées des résumés originaux, soit des extraits choisis par WATHI compte tenu de leur pertinence par rapport au thème du Débat. Lorsque les publications et leurs résumés ne sont disponibles qu’en français ou en anglais, WATHI se charge de la traduction des extraits choisis dans l’autre langue. Toutes les Wathinotes renvoient aux publications originales et intégrales qui ne sont pas hébergées par le site de WATHI, et sont destinées à promouvoir la lecture de ces documents, fruit du travail de recherche d’universitaires et d’experts.
The Wathinotes are either original abstracts of publications selected by WATHI, modified original summaries or publication quotes selected for their relevance for the theme of the Debate. When publications and abstracts are only available either in French or in English, the translation is done by WATHI. All the Wathinotes link to the original and integral publications that are not hosted on the WATHI website. WATHI participates to the promotion of these documents that have been written by university professors and experts.