Auteurs :Affoué Philomène Koffi, Paulin Junior Kouamé
Site de publication : ESJ Social Sciences
Type de publication : Article de recherche
Date de publication : Août 2024
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Introduction
La planification stratégique de l’éducation qui est une mise en mot du plan sectoriel se présente comme un outil de gestion visant à organiser et à améliorer les performances des systèmes éducatifs en s’assurant que les acteurs tendent vers les mêmes objectifs et en ajustant continuellement l’orientation au contexte changeant, sur la base des résultats obtenus.
À cet effet, elle définit l’orientation stratégique globale de l’institution éducative, la façonne puis en détermine le statut, les rôles et les attributions.
Ceci explique que les systèmes éducatifs, à la recherche perpétuelle d’une plus grande efficacité, ne peuvent faire l’économie de la planification stratégique qui se présente comme un outil incontournable de leur performance.
En Côte d’Ivoire, la planification stratégique est au cœur de la politique éducative et oriente les décisions et actions en faveurs de l’éducation.
Cependant, au regard de l’état actuel du système éducatif et de sa performance, l’on est en droit de s’interroger sur l’efficacité de la planification stratégique de l’éducation en Côte d’Ivoire.
En effet, le système éducatif ivoirien se trouve dans une situation d’urgence au regard des problèmes qui le gangrènent. Malgré différentes stratégies d’amélioration des capacités d’accueils telles que les partenariats public-privé avec les établissements scolaires privés, la cession de la dotation en infrastructures scolaires aux collectivités territoriales, l’insuffisance d’infrastructures persiste et se traduit par des effectifs pléthoriques dans les salles de classes.
À ce décor peu reluisant, s’ajoutent la vétusté des infrastructures scolaires disponibles, l’indisponibilité de matériels didactiques, la grande distance scolaire et la faible performance du système marquée par la faible qualité des enseignements et le faible rendement des élèves.
Ces problèmes pourraient laisser croire que malgré les efforts de planification stratégique, celle-ci comporte des limites qui entravent l’atteinte des objectifs définis. L’on peut dans ce contexte questionner les leviers et les freins à la mise en œuvre de la planification stratégique de l’éducation en Côte d’Ivoire.
La présente étude analyse les forces et les faiblesses de la planification stratégique de l’éducation en Côte d’Ivoire. Elle part de l’hypothèse qu’en raison de la place de choix accordée à l’éducation dans les plans de développement nationaux et les financements publics depuis l’indépendance de la Côte d’Ivoire, l’état actuel du système éducatif ne peut s’expliquer que par des faiblesses dans le processus de planification stratégique qui constituent un frein à l’atteinte des objectifs.
En référence à Tremblay, l’étude a identifié le modèle de planification stratégique ivoirien comme un modèle volontariste où la stratégie est élaborée avant l’action.
Dans un tel modèle, la qualité de la stratégie dépend du jugement des acteurs stratégiques qui se considèrent comme les seuls aptes à définir les politiques publiques et à déterminer le type ainsi que l’importance de la planification stratégique.
Ce modèle stratégique est ainsi corrélé à la justesse de leur compréhension de la politique publique et de son environnement, à la façon dont ils gèrent la mise en œuvre de la stratégie, à leur leadership, et finalement, à leur capacité à réagir efficacement aux imprévus.
Il identifie ainsi deux catégories d’acteurs à savoir : les acteurs stratégiques composés des décideurs et les acteurs opérationnels, chargés de la mise en œuvre pragmatique des politiques publiques d’éducation.
Résultats
Un système éducatif au cœur des plans nationaux de développement
Une planification qui intéresse tous les partenaires du système éducatif
Les résultats de l’étude rassurent de l’intérêt accordé à la planification de l’éducation par les différentes parties prenantes, comme le montre le graphique relatif à l’ancienneté des acteurs.
Le graphique révèle une présence de tous les niveaux d’ancienneté au sein des parties prenantes et suggère que la planification de l’éducation intéresse toutes les générations d’acteurs. Toutefois, ces derniers sont plus nombreux entre 5 et 20 ans de carrière (62%). Ceci pourrait s’expliquer par la volonté d’apprendre et/ou de mettre leurs expériences et connaissances au profit de la planification de l’éducation.
Un croisement avec les catégories d’acteurs indique que cette strate est composée en majorité des acteurs opérationnels (84%) chargés d’exécuter les décisions, tandis que les acteurs stratégiques chargés de la prise de décision, de la conception et de la validation ne représentent que 15%.
La présence de toutes les catégories d’acteurs témoigne de l’intérêt accordé à l’éducation en tant que bien commun, dont l’essor repose sur une implication de tous. Elle confirme ainsi la place de l’éducation comme outil fondamental de développement économique et social. Un acteur stratégique affirme :
« Sans éducation, il n’y a pas de développement. Car c’est l’éducation qui permet de former tous les agents qui travaillent pour le développement du pays. S’il n’y a pas d’éducation, il n’y a pas de travailleurs et il n’y a pas de développement. »
Une analyse de l’implication des parties prenantes dans la planification stratégique indique une présence de toutes les catégories d’acteurs, indifféremment de leur ancienneté. Cela suggère une place de choix, matérialisée par l’existence de documents comportant des objectifs clairs, des stratégies d’évaluation, de suivi et des actions de redressement. Les moyens d’action convergent vers la formation d’un capital humain de qualité et justifient la priorité accordée au financement de l’éducation dans les actions gouvernementales.
Une priorité accordée au financement de l’éducation
La priorité accordée à l’éducation dans les plans de développement se matérialise par son financement comme en témoignent les différents documents spécialisés et les données des interviews réalisées avec les enquêtés. De fait, le financement de l’éducation repose en grande partie sur l’action gouvernementale comme en témoignent les documents spécialisés analysés dans le cadre de cette étude. Un acteur stratégique interrogé confirme que « Souvent, les gens pensent que le financement de notre système éducatif est dépendant des partenaires extérieurs (…). C’est vrai qu’ils nous aident beaucoup, mais le gouvernement reste le principal “financeur” de l’éducation qui engrange d’ailleurs, une énorme partie de ses ressources financières ».
Le plan d’action du plan sectoriel 2017-2020 confirme les efforts du gouvernement en faveur de l’éducation. Cela se traduit par l’absence parfois de gaps de financement entre les dépenses gouvernementales et les besoins du secteur, et par la part importante du budget national allouée à l’éducation : au moins 30% du budget général entre 2017 et 2025.
Ce financement, qui représentait environ 44% du budget général de fonctionnement de l’État et 7% du PIB de l’indépendance aux années 1990, reste le plus important engagement financier pour l’éducation en Côte d’Ivoire. Il représente 92% du financement disponible et 93% des besoins.
Cependant, la répartition des dépenses publiques d’éducation révèle d’importantes disparités. Les dépenses mettent l’accent sur les charges salariales : 89% dans le primaire et 92% dans le secondaire en 2013, contre 73% en 2021. Ces proportions indiquent un faible investissement dans les infrastructures scolaires et le fonctionnement général du système.
Cette répartition pose la problématique de la planification des interventions et éclaire certains dysfonctionnements du système éducatif. Pour combler les déficits de financement, le gouvernement s’appuie sur le soutien de divers partenaires.
Une diversité de partenaires pour l’éducation
La gestion de l’éducation comme bien commun appelle à une synergie de toutes les parties prenantes. Depuis 1990, les institutions internationales encouragent les systèmes éducatifs à établir des partenariats pour une gestion efficace des ressources dans un contexte d’adversité.
En Côte d’Ivoire, ces partenariats existent depuis l’indépendance et soutiennent l’efficacité du système éducatif. En plus de l’action gouvernementale, de nombreux partenaires nationaux et internationaux interviennent à travers une assistance financière, technique et/ou administrative.
Un responsable du MENA déclare :
« Il est clair que le ministère bénéficie de soutiens techniques et financiers de nombreux partenaires nationaux et internationaux, des ONG internationales… Cela traduit la confiance en notre système éducatif. »
Partenariats nationaux
Les autorités éducatives collaborent avec des ONG nationales, des fondations, les parents d’élèves, les collectivités locales, les entreprises privées, etc.
Les parents d’élèves sont les premiers partenaires de l’éducation. Selon l’UNESCO (2016), leurs dépenses représentent un tiers des dépenses globales d’éducation. Ils participent également à la construction d’écoles et de logements pour les enseignants.
Avec les établissements privés, l’État affecte des élèves dans les écoles partenaires et prend en charge les frais via des subventions proportionnelles.
Le partenariat avec les collectivités locales, encadré par la loi de 2003, vise à combler les insuffisances en infrastructures. Un responsable de la décentralisation affirme :
C’est une loi qui consacre la décentralisation à tous les niveaux. Elle a permis la construction de nombreux établissements scolaires, y compris des amphis dans les universités.
Partenariats internationaux
Le partenariat est à la fois bilatéral et multilatéral. La France reste le principal partenaire extérieur : entre 2017 et 2020, elle représente 61% de l’aide extérieure, notamment via le C2D pour financer des écoles de proximité. Cependant, d’autres partenaires prennent de plus en plus d’importance.
Selon le rapport de performance du PSE (2022), 89% du financement extérieur était destiné aux investissements en 2021.
En plus du financement, les partenaires internationaux offrent un appui technique, notamment au sein du Groupe local des partenaires de l’éducation (GLPE). Ils participent à la conception, à l’évaluation du PSE et à la validation des projets soumis aux appels à financement, comme ceux du Partenariat mondial pour l’éducation (PME). Un acteur stratégique note que cette implication augmente les chances d’obtenir des financements.
Malgré ce soutien, la mise en œuvre des actions reste confrontée à des défis importants qui méritent une attention particulière.
Les faiblesses de la planification stratégique de l’éducation en Côte d’Ivoire
Une insuffisante coordination des actions
L’étude révèle une multiplicité de partenaires dans le système éducatif ivoirien qui pose quelquefois, un problème de coordination des interventions.
On peut citer à cet effet, l’intervention communautaire dans la construction d’infrastructures scolaires, qui a été, à l’analyse, le point de départ de déséquilibres de la carte scolaire en raison de l’inexistence d’une planification et d’une régulation des interventions.
Ici, la stratégie de l’État pourvoyeur des ressources humaines à ces établissements a été contrariée au niveau de la fourniture et la gestion desdites ressources humaines accentuant ainsi l’insuffisance d’enseignants dans les établissements scolaires.
Des enquêtés ont révélé que certains projets financés ne correspondent pas aux attentes des bénéficiaires tandis que d’autres sont financés par plusieurs organisations partenaires à la fois ou encore que plusieurs projets portés par des partenaires différents sont mis en place dans un même domaine ou une même région.
Même si les rapports des différentes institutions ne mentionnent pas la question, il a été donné de constater des cas de constructions d’infrastructures non achevées du fait d’une insuffisance des ressources ou même du retrait des partenaires.
En outre, les procédures de captation trop complexes, les contraintes sociologiques, l’indisponibilité de financements prévus en raison de problèmes internes aux institutions partenaires ou des dysfonctionnements de l’État ne permettent pas de faire les décaissements ou de les faire dans les délais impartis.
Ainsi, des projets de construction d’écoles n’ont pu aboutir en raison de contraintes liées à la purge des droits coutumiers chez les propriétaires terriens.
L’étude montre également que, non seulement les formes traditionnelles de partenariat sont devenues inopérantes sous la multiplicité des partenaires nationaux et internationaux, mais aussi, qu’elles font face également à de nombreuses contraintes qui ne facilitent pas l’atteinte des objectifs.
Aussi, la planification isolée réalisée par chaque ministère du secteur Éducation-Formation semble-t-elle inopérante et a fait place à la planification stratégique de l’éducation soutenue par des plans sectoriels Éducation/Formation (PSE) depuis 2007 dont l’objectif est de doter le système éducatif des meilleures réponses possibles visant à améliorer le système.
Au total, l’insuffisance de coordination entre les différentes structures constitue une faiblesse de la planification stratégique efficace de l’éducation.
Un cas frappant réside dans les incohérences constatées au niveau des données statistiques entre les différentes structures dédiées.
Par exemple, tandis que la DSPS indique une population scolarisable de 2 360 826 enfants en 2020 pour la tranche d’âge de 3 à 5 ans, la prévision du RESEN (2015) est de 2 050 000 enfants.
Ces incohérences entre les chiffres révèlent un déficit de coordination entre les différentes structures dans la planification stratégique et ne sont pas de nature à favoriser une planification efficace de l’éducation en Côte d’Ivoire.
L’analyse de ces dysfonctionnements pose la question de la coordination des actions entre les différentes parties prenantes de la planification stratégique mais surtout de la mise en œuvre pragmatique des décisions tant au niveau des acteurs stratégiques qu’opérationnels.
Une faible déclinaison opérationnelle des décisions
La planification stratégique de l’éducation suggère une implication de toutes les parties prenantes dans la gestion des systèmes éducatifs nationaux.
Il semble donc important pour les États d’adopter un modèle de planification à même de leur permettre d’atteindre leurs objectifs.
Dans le cas de la Côte d’Ivoire, les données indiquent que le modèle de planification stratégique adopté est celui de la planification stratégique volontariste qui accorde une prépondérance aux acteurs stratégiques dépositaires du pouvoir de décision.
Dans le cadre de notre étude, les données de la revue documentaire et de l’enquête ont effectivement révélé une faible participation de toutes les catégories d’acteurs dans les activités de planification stratégique de l’éducation (28,96%).
Ces scores sont encore plus bas pour les acteurs opérationnels (15,73%) et suggèrent que le processus de consultation préalable à l’élaboration des stratégies qui devrait inclure un dialogue entre ceux-ci et les acteurs stratégiques chargés de la conception des plans n’est pas toujours réalisé. Ceci implique une faible déclinaison opérationnelle des stratégies conçues par les acteurs stratégiques.
Un chef d’établissement, parlant des acteurs stratégiques affirme : « Ils ne demandent presque jamais notre avis. Souvent ils nous demandent des choses, nous-mêmes on sait que ce n’est pas ça. Mais comme ce sont les chefs, on est obligé d’exécuter ».
Ainsi, les acteurs opérationnels perçoivent leur intervention dans la planification stratégique non seulement en termes d’exécutants mais aussi de corvée.
Un DRENA dira à cet effet, « souvent, les chefs t’appellent pour dire qu’ils ont besoin de certaines données immédiatement alors que tu ne les as pas. Et, comme ils ne te donnent pas le temps d’aller chercher l’information, tu es obligé de leur transmettre ce que tu as sous la main ».
L’expression « ce que tu as sous la main » pourrait signifier que les données transmises dans ce contexte ne sont pas toujours fiables.
Il est clair qu’un tel fonctionnement ne peut permettre d’atteindre des résultats attendus en ce sens que les données ne reflètent pas toujours la réalité du terrain.
La planification stratégique au MENA se résumerait ainsi en une identification des priorités stratégiques dévolues pour la plupart aux acteurs stratégiques.
Les activités réalisées en ce sens tournent autour des tâches dévolues aux acteurs stratégiques.
Elles concernent « l’élaboration du PSE ou le suivi-évaluation de sa mise en œuvre » qui cumulent un score de 63% de participation chez les acteurs stratégiques mais révèlent également une faible participation des acteurs opérationnels (19%).
Cette faible participation génère nécessairement une méconnaissance de la planification stratégique de l’éducation.
De fait, le modèle volontariste de planification stratégique adopté par le système éducatif ivoirien admet un cerveau pensant ou une équipe d’experts au sommet de la pyramide.
Il s’agit, ici, des acteurs stratégiques qui disposent de l’expertise et de l’autorité nécessaires pour diriger et contrôler l’évolution de tout le système.
La qualité de la stratégie dépend du jugement de ces derniers qui se considèrent comme les seuls aptes à définir l’intérêt général, à identifier les politiques publiques, à déterminer le type ainsi que l’importance de la planification stratégique, à décider de l’opportunité, de l’orientation et de l’importance de la stratégie éducative.
Les décisions sont ainsi corrélées à la justesse de leur compréhension de la politique publique et de son environnement, à la façon dont ils gèrent la mise en œuvre de la stratégie, à leur leadership, et finalement, à leur capacité à réagir efficacement aux imprévus.
De ce fait, ils sont les seuls à définir les actions qu’ils transmettent aux acteurs opérationnels pour exécution ; ces derniers étant perçus uniquement comme des exécutants comme en témoignent les résultats de l’étude.
Une conséquence de ce modèle stratégique est qu’il étouffe l’engagement organisationnel et l’initiative des acteurs opérationnels, induit une faible prise en compte des réalités du terrain et réduit les possibilités de consensus dans les prises de décision et leur mise en œuvre.
Il génère des résistances chez les acteurs opérationnels, qui se sentant écartés de toute implication dans les activités et de toute responsabilité, répondent par une sorte de docilité aveugle aux injonctions, même quand ils sont convaincus que les décisions à exécuter ne sont pas forcément viables.
La rigidité des acteurs stratégiques corrélées à la peur des sanctions des acteurs opérationnels compromet, dès lors, l’implication de ces derniers qui ont tendance à recourir à la docilité comme comportement stratégique pour camoufler la performance réelle et/ou rejeter la décision. Dans le cadre de notre étude, le score de 19% d’acteurs opérationnels impliqués dans de la planification stratégique témoigne de cette faible participation.
Pourtant, la participation de tous les acteurs est nécessaire et passe par une collaboration qui dénote du niveau de proximité visant à réduire la distance entre les paliers.
Elle limite, par conséquent, le risque de conflits en raison d’un partage de valeurs qui contribuent à une stabilité intra-institutionnelle, inter-institutionnelles et inter-individuelles.
La proximité se pose alors comme une réponse aux conflits et aux résistances dans la mise en œuvre des décisions en ce qu’elle crée une confiance mutuelle entre les acteurs stratégiques et les acteurs opérationnels.
Cette confiance passe par une communication efficace traduite par une explication claire de la décision, de son enjeu et du processus de mise en œuvre qui en facilite la compréhension et l’adoption. Cette stratégie permet de rassurer les acteurs opérationnels de la pertinence des décisions et crée une relation de confiance dans laquelle les acteurs opérationnels se sentent à l’aise avec le système utilisé et n’en craignent pas les conséquences.
On peut alors conclure que le modèle de planification volontariste, adopté par le système éducatif ivoirien, ne correspond pas forcément pas aux attentes des acteurs opérationnels et crée une insuffisance de confiance entre ces derniers et les acteurs stratégiques.
Ce manque de confiance est accentué par une insuffisance de déclinaison opérationnelle des décisions qui ne rend pas aisée la participation.
Ces insuffisances génèrent ainsi une démotivation des acteurs opérationnels et plombe l’évolution de l’action éducative.
En conséquence, il convient de revisiter les stratégies de planification de l’éducation en impliquant davantage les acteurs des paliers inférieurs, incontournables dans la mise en œuvre des décisions, mais aussi les bénéficiaires dans la définition des stratégies.