Juste Codjo

L’élection de l’ancien président Patrice Talon à la tête du nouveau Sénat béninois mérite mieux qu’une simple réaction partisane. Elle pose une question institutionnelle plus fondamentale : à quoi doit servir une institution créée pour contribuer à la régulation du pouvoir si, dès sa mise en place, elle apparaît comme le prolongement du pouvoir qui l’a instituée ?

Cette question revêt à mes yeux, une importance particulière. Elle se situe au croisement de mes travaux en sciences politiques et en études de sécurité sur les causes de l’instabilité politique et des rébellions armées, de mon expérience d’ancien officier ayant consacré une partie de ma carrière dans la prévention de ces risques, et de ma réflexion sur les institutions béninoises. Cette dernière avait notamment conduit à la publication, en 2016, de Consencratie : un modèle de démocratie consensuelle adapté aux réalités du Bénin.  J’avais mis alors ce livre gratuitement à la disposition du public béninois pour accompagner le débat sur les réformes politiques annoncées après l’élection de Patrice Talon. Je défendais la nécessité de faire évoluer le système politique béninois. Cette conviction demeure intacte. Mais je pensais, et je pense encore, que toute réforme politique sérieuse doit reposer sur un diagnostic scientifique, une méthode consensuelle et des garde-fous institutionnels clairs contre la personnalisation du pouvoir.

C’est à partir de cette perspective que la création du Sénat et l’accession de Patrice Talon à sa présidence doivent être examinées. Il ne s’agit pas de contester le principe d’une seconde chambre ni de réduire le débat à la personne de son président. La véritable interrogation porte sur la fonction que cette nouvelle institution est appelée à exercer et sur les garanties nécessaires à son autonomie.

La Consencratie proposait précisément de penser un mécanisme de régulation politico-administrative distinct des compétitions partisanes ordinaires. Son efficacité devait reposer sur la légitimité de sa composition, son indépendance et sa capacité à défendre l’intérêt général au-delà des intérêts du moment. C’est cet esprit qui mérite aujourd’hui d’être confronté à la réalité institutionnelle du Bénin.

Des réformes institutionnelles à l’épreuve de l’esprit de la Consencratie

Le contraste entre les propositions alors portées par le régime Talon et celles formulées dans la consencratie était significatif. Le débat officiel portait notamment sur le mandat unique, le financement public des partis politiques, l’élection des responsables d’organes judiciaires par leurs pairs et d’autres modifications constitutionnelles. Ma réflexion partait d’un constat  plus profond. Le Bénin n’avait pas seulement besoin de corriger quelques dispositions de sa Constitution. Il fallait repenser les règles du jeu politique afin de réduire la fragmentation partisane, les logiques ethno-régionales, la dépendance des institutions à un seul homme et la vulnérabilité de l’État face aux intérêts privés, partisans ou extérieurs.

La Consencratie proposé reposait, à cette fin, sur cinq (5) piliers. Le premier consistait à établir, par consensus national, des priorités d’investissement public à long terme, afin que la gouvernance ne soit pas prisonnière des improvisations électorales ou des intérêts du moment. Les deuxième et troisième piliers portaient sur la réforme du code électoral, avec l’objectif d’encourager l’émergence de grands partis politiques d’envergure nationale et de favoriser un système à parti dominant, comparable à ceux observés au Botswana ou en Afrique du Sud. Le quatrième pilier proposait sur un régime parlementaire, dans lequel le chef de l’exécutif serait issu de la majorité parlementaire. Le cinquième pilier, enfin, recommandait la création d’un organe suprême de régulation politico-administrative, indépendant, restreint, apolitique, choisi de manière consensuelle et chargé de veiller à l’intérêt national, à la stabilité politique et à la qualité de l’administration publique.

Dix ans plus tard, il est difficile de ne pas constater certaines convergences entre plusieurs préoccupations portées par la Consencratie et l’évolution institutionnelle du Bénin. Le pays s’est doté d’une boussole de développement à long terme appelée Vision Bénin 2060, une démarche qui rappelle le premier pilier de Consencratie. Le système partisan a été profondément restructuré. Les nouvelles règles électorales, fondées sur un principe qui rappelle les deuxième et troisième piliers de Consencratie, ont contribué à réduire le nombre de partis représentés au Parlement et à faire émerger de grands blocs politiques. Enfin, la création du Sénat semble répondre, au moins dans son principe affiché, à l’idée d’un organe de régulation politique (cinquième pilier de Consencratie).

Le contraste entre les propositions alors portées par le régime Talon et celles formulées dans la consencratie était significatif

Mais c’est précisément ici que se situe le problème. Une réforme peut reprendre certaines intuitions d’un modèle sans en respecter l’esprit. Elle peut adopter la forme sans préserver la finalité. Elle peut créer des institutions nouvelles sans produire les équilibres qu’elles étaient censées garantir.

Dans la Consencratie, l’organe de régulation n’était pas pensé comme un refuge institutionnel pour les anciens dirigeants. Il n’était pas conçu comme un instrument de prolongation du pouvoir politique. Il devait être un organe de sagesse, d’arbitrage, de contrôle et de protection de l’intérêt national. Sa légitimité devait venir d’un processus consensuel, inclusif et transparent. Son indépendance devait être garantie par son mode de désignation et de destitution, sa composition, ses règles de fonctionnement et son éloignement des compétitions partisanes ordinaires.

Le Sénat béninois face au défi de la régulation du pouvoir

L’élection de Patrice Talon à la présidence du nouveau Sénat béninois ouvre un débat qui dépasse largement la personnalité de l’ancien chef de l’État ou les réactions qu’elle peut susciter dans les différents camps politiques. Elle pose une véritable question dans le fond. Peut-on créer, en fin de mandat, une institution de régulation politique, puis en prendre soi-même la tête quelques semaines ou quelques mois après avoir quitté la magistrature suprême, sans susciter des interrogations légitimes sur la finalité réelle de cette institution ? Peut-on parler de régulation du pouvoir lorsque le régulateur apparaît d’abord comme l’ancien centre du pouvoir ? Peut-on prétendre renforcer l’équilibre institutionnel si la nouvelle institution devient, dès le départ, le symbole d’une continuité politique contrôlée ?

Il ne s’agit pas ici de remettre en cause les attributs et le rôle du    Sénat ou d’un organe de régulation au Bénin. Au contraire, l’idée d’un organe chargé de veiller à la stabilité, à la continuité de l’État et à la qualité de la gouvernance constitue l’une des principales innovations et demeure pertinente. Elle l’est même davantage dans un contexte régional marqué par la résurgence des coups d’État, de l’affaiblissement des partis politiques, de la défiance citoyenne vis-à-vis des intérêts étrangers et surtout de la fragilité des institutions. Mais une institution de cette nature ne peut remplir durablement sa mission que si sa composition, son mode de désignation et son fonctionnement lui confèrent une légitimité suffisamment large. Elle doit être perçue comme un espace d’arbitrage au service de l’intérêt général, et non comme un prolongement de l’équipe dirigeante.

Cette distinction est essentielle pour le Bénin, mais aussi pour d’autres pays africains qui cherchent aujourd’hui à réformer leurs institutions. La Consencratie n’a jamais été pensée comme un outil au service d’un régime, d’un chef ou d’un camp politique. Elle a été conçue comme une contribution scientifique, citoyenne et patriotique à la construction d’États plus stables, plus inclusifs et mieux gouvernés.

Mon objectif, en examinant la récente évolution institutionnelle du Bénin à la lumière de la Consencratie, n’est pas de réclamer une paternité politique sur les réformes mises en œuvre par le régime Talon. Les idées, une fois publiées, appartiennent au débat public. Mais il est important de rappeler qu’un modèle institutionnel ne peut être découpé, instrumentalisé ou appliqué partiellement sans risque de déformation. Lorsqu’on extrait d’un modèle ses mécanismes utiles au contrôle du jeu politique, tout en écartant ses exigences de consensus, d’indépendance et de contrôle citoyen, on transforme une proposition de régulation du pouvoir en outil de consolidation du pouvoir.

La leçon ici dépasse donc le cas béninois. Dans plusieurs pays africains, les réformes institutionnelles sont souvent conduites par ceux-là mêmes qui détiennent déjà le pouvoir. Elles sont justifiées au nom de la stabilité, de la modernisation ou de l’efficacité, mais elles finissent parfois (et presque toujours d’ailleurs) par verrouiller davantage l’espace politique. C’est pourquoi la société civile, les chercheurs, les médias, les juristes, les praticiens de l’administration publique et les citoyens ordinaires doivent se mobiliser et participer pleinement aux débats sur les réformes politiques.

Les institutions ne sont pas de simples mécanismes juridiques. Elles organisent la confiance ou la méfiance. Elles distribuent le pouvoir ou le concentrent. Elles peuvent protéger la nation contre les abus, ou protéger les dirigeants contre la nation.

Dix ans après la publication de Consencratie, ma conviction reste intacte : nos pays n’ont pas seulement besoin de changer les hommes au pouvoir. Ils doivent surtout repenser les règles, les institutions et les mécanismes qui encadrent l’exercice du pouvoir. Mais ces réformes doivent être pensées, débattues et adoptées dans un esprit véritablement consensuel. C’est le seul moyen pour éviter que les réformes institutionnelles en Afrique ne deviennent, une fois de plus, des instruments de pouvoir plutôt que des instruments de régulation du pouvoir.

 

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Crédit photo : banouto.bj