Ines Filippa Capellier

Le mois dernier, Catherine Pollard, Secrétaire générale adjointe des Nations unies chargée du Département des stratégies et politiques de gestion et de la conformité, a fait part de la situation inquiétante du triptyque budgétaire de l’Organisation, qui comprend le budget ordinaire, celui des opérations de paix déployées et celui des tribunaux pénaux internationaux.

La Cinquième Commission de l’Assemblée générale de l’ONU est l’organe principal chargé des questions administratives et budgétaires. Elle examine et approuve le budget de fonctionnement de l’Organisation ainsi que celui des opérations de maintien de la paix. Devant cette dernière, António Guterres, Secrétaire général, a lui aussi exprimé son inquiétude le 17 octobre 2025. Il craint une « faillite » des Nations unies elles-mêmes, du fait de leurs difficultés financières. Ces limites s’expliquent en partie par le mode de financement actuel de l’Organisation.

Les fondements du financement onusien

La trésorerie de l’ONU se découpe en trois catégories.  Dans un premier temps, il y a le budget ordinaire. Ce dernier englobe les dépenses de fonctionnement, les dizaines de milliers de fonctionnaires et les programmes des organes principaux, tels que l’Assemblée générale, le Conseil de sécurité, le Conseil économique et social, le Secrétariat général et la Cour internationale de Justice.

Le second budget correspond à celui des opérations de maintien de la paix. Il finance actuellement les onze missions actives à travers le monde. Le dernier volet est celui des programmes et des fonds volontaires, constitués de financements extrabudgétaires, alloués aux agences et fonds spéciaux comme l’UNICEF, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) ou encore le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD).

Le budget ordinaire est adopté pour une durée d’un an depuis 2020 par l’Assemblée générale. Le Secrétaire général propose dans un premier temps un projet de budget qu’il a établie en prenant en compte les différents besoins et demandes des organes et départements de l’Organisation. Il le soumet ensuite à deux organes : le Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires qui examine ses aspects techniques et financiers et formule des avis, et le Comité du programme et de la coordination, qui examine les orientations programmatiques. Ce dernier est composé de 34 membres élus par l’Assemblée générale. Le Comité consultatif comporte 16 experts nommés par leur gouvernement avant d’être élus par l’Assemblée.

La trésorerie de l’ONU se découpe en trois catégories.  Dans un premier temps, il y a le budget ordinaire. Ce dernier englobe les dépenses de fonctionnement, les dizaines de milliers de fonctionnaires et les programmes des organes principaux, tels que l’Assemblée générale, le Conseil de sécurité, le Conseil économique et social, le Secrétariat général et la Cour internationale de Justice

Par la suite, la Cinquième commission négocie ce budget puis le recommande à l’Assemblée, qui doit l’adopter. Le budget ordinaire est financé par les contributions obligatoires des États membres qui sont calculées selon le barème des quotes-parts. Le dernier barème des contributions obligatoires a été établi par la résolution 79/249 de l’Assemblée générale des Nations Unies.

Ce barème est approuvé par l’Assemblée générale, sur recommandation du Comité des contributions. Il est valable pour trois ans. Les contributions sont fixées selon les capacités de paiement des États, qui dépendent de leur produit national brut. La quote-part minimale est fixée à 0,001%, la contribution maximale à 22% et celle des pays les moins avancés à 0,01%. En 2025, les États-Unis représentaient 22% de ce budget, suivis de près par la Chine avec une part de 20%. Affecté par la crise financière actuelle, le budget ordinaire pour 2026 adopté en octobre 2025, se caractérisait par une baisse de 7% par rapport à l’exercice précédent. Ce budget annuel de 3,4 milliards de dollars s’est accompagné d’une suppression d’environ 2 400 postes, illustrant l’un des budgets les plus austères de l’histoire de l’Organisation.

La fragilisation financière des Nations unies par les impayés étatiques

La trésorerie de l’Organisation traverse ainsi une crise sans précédent. À cela s’ajoutent de nombreux retards de paiement de la part des États membres. Au 10 février 2026, seulement 64 États membres, sur 193, avaient versé la totalité de leurs cotisations alors que celles-ci étaient officiellement exigibles avant le 6 février 2026.

À cet égard, l’article 19 de la Charte des Nations unies prévoit : « Un membre des Nations unies en retard dans le paiement de sa contribution aux dépenses de l’Organisation ne peut participer au vote à l’Assemblée générale si le montant de ses arriérés est égal ou supérieur à la contribution due par lui pour les deux années complètes écoulées. L’Assemblée générale peut néanmoins autoriser ce membre à participer au vote si elle constate que le manquement est dû à des circonstances indépendantes de sa volonté». Le désengagement américain constitue l’un des principaux facteurs de cette austérité budgétaire.

Selon Madeleine Sinclair, directrice du bureau new-yorkais d’ISHR, « la Chine et la Russie ont elles aussi particulièrement instrumentalisé les négociations budgétaires de l’organisation pour servir leurs propres intérêts et soustraire leurs alliés à tout contrôle, au détriment des droits humains ». António Guterres multiplie les mises en garde et les appels au respect des délais de paiement des contributions dues par les États membres. Ce dernier a par ailleurs évoqué plusieurs fois le besoin de réformer les règles de gestion budgétaire qui peuvent elles aussi exacerber les difficultés financières de l’Organisation.

Des règles comptables qui creusent le déficit

La trésorerie fonctionne sur la base d’un budget annuel. Des retards dans l’arrivée des fonds rendent difficile leur allocation optimale. De plus, la règle sur les fonds non utilisés impose à l’organisme de restituer le montant non dépensé aux États même si ces derniers n’ont pas encore versé leurs contributions. Ainsi, même lorsque les dépenses réelles restent inférieures au budget voté, l’Organisation peut être contrainte de rembourser des fonds qu’elle n’a jamais effectivement perçus en raison des retards de paiement de certains États.

Les contributions sont fixées selon les capacités de paiement des États, qui dépendent de leur produit national brut. La quote-part minimale est fixée à 0,001%, la contribution maximale à 22% et celle des pays les moins avancés à 0,01%. En 2025, les États-Unis représentaient 22% de ce budget, suivis de près par la Chine avec une part de 20%. Affecté par la crise financière actuelle, le budget ordinaire pour 2026 adopté en octobre 2025, se caractérisait par une baisse de 7% par rapport à l’exercice précédent

En 2027, l’Organisation devra rendre une somme de 1,3 milliard de dollars au titre du budget ordinaire et de celui des opérations de paix. Selon António Guterres, elle a aussi dû rendre 227 millions de dollars aux États membres sur le budget ordinaire début 2026, somme non perçue ayant aggravé la crise actuelle de liquidités. En dehors des difficultés financières, cela empêche aussi la trésorerie de se constituer une réserve de liquidités pour les années suivantes.

Les conséquences pour le système des Nations unies sont très lourdes. Comme évoqué précédemment, des milliers d’emplois ont dû être supprimés cette année. La réduction des dépenses a imposé une réduction des fonds alloués à plusieurs agences et programmes. Les premières coupes budgétaires sont par ailleurs dirigées contre des programmes relatifs aux droits humains.Des coupures ont touché l’UNICEF, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) ou encore le Programme alimentaire mondial (PAM).

L’OMS a alerté sur un risque de fermeture de 6 700 établissements de santé dans 22 régions de crise, dont 80% des établissements en Afghanistan. Cela représente plus de 53 millions de personnes privées de soins. La réduction du financement du programme américain de lutte contre le Sida PEPFAR a entrainé par exemple « l’arrêt immédiat des services de traitement, de dépistage et de prévention dans plus de 50 pays », selon le Docteur Tedros. Entre l’année 2025 et 2026, le PAM a lui aussi été contraint à réduire plusieurs opérations d’urgence, en Afghanistan, au Yémen, au Soudan, en Somalie, au Soudan du Sud, en Haïti et en République démocratique du Congo. Selon l’organisation, cette baisse des financements pourrait priver jusqu’à 16,7 millions de personnes d’une aide alimentaire d’urgence.

Repenser le modèle financier de fonctionnement de l’ONU

Ces coupes budgétaires ont conduit à réfléchir sur de potentielles réformes du système budgétaire onusien. Une première réponse à cette crise a pris la forme du programme “ONU80”. Le programme vise à accroitre l’efficacité de l’organisation et se matérialise par des mesures d’austérité et de réduction des coûts. Mais ce dernier ne représente pas une refonte structurelle du système.

Elle ne permettra pas sur le long terme de rétablir et de maintenir un budget stable et à l’équilibre. Plusieurs propositions ont été formulées à cet effet. Une première consiste en l’émission d’obligations et la levée de fonds sur les marchés financiers à l’instar de ce que font déjà certaines institutions comme la Banque mondiale.

La trésorerie fonctionne sur la base d’un budget annuel. Des retards dans l’arrivée des fonds rendent difficile leur allocation optimale. De plus, la règle sur les fonds non utilisés impose à l’organisme de restituer le montant non dépensé aux États même si ces derniers n’ont pas encore versé leurs contributions

Cette approche serait cependant limitée par le devoir de rembourser les dettes et le fait que les aides sont généralement en nature ou sous la forme de subventions. Emprunter sur les marchés financiers ne pourrait représenter qu’une solution temporaire aux déficits. Une seconde proposition de réforme, proposée à plusieurs reprises par le Secrétaire général des Nations Unies est celle de ne plus avoir à restituer les fonds non utilisés qui n’ont jamais été perçus.

Cela stopperait le creusement continu du déficit. La Chine et le Groupe des 77 ont eux aussi soutenu cette réforme, estimant qu’elle renforcerait les capacités financières de l’Organisation. Afin de compenser les retards ou les absences de paiement, une mesure pourrait consister en l’acceptation de contributions volontaires supplémentaires de la part d’autres pays. Cette mesure parait cependant peu envisageable dans la mesure où peu de pays seraient enclins à compenser les sommes des mauvais payeurs.

Enfin, la crise a relancé l’idée d’une fiscalité mondiale générée par les Nations unies. Cette méthode pousserait à repenser drastiquement la manière dont sont financés les biens publics mondiaux. Bien que ce projet puisse relever de l’utopie, une première brique a été posée en ce sens par le lancement des négociations entre les États membres en vue d’une Convention-cadre sur la coopération fiscale internationale, un premier traité véritablement mondial et juridiquement contraignant en matière de fiscalité. Un des trois protocoles est voué à traiter de l’imposition des revenus tirés de la fourniture de services transfrontaliers. Les négociations se tiendront jusqu’en 2027.

 

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Crédit photo : industries.ma