La semaine dernière, je donnais en exemple d’un processus de révision constitutionnelle habité par de bonnes intentions celui entrepris et conduit en 2025 au Ghana par une commission nommée à cet effet, présidée par le professeur John Kwasi Prempeh. Je décrivais le processus d’abord à partir des principes clairement assignés à la commission qui l’éloignaient dès le début d’un exercice visant à consolider les pouvoirs d’un président ou d’un parti. J’ai insisté ensuite sur la volonté de consulter des experts, des personnes qualifiées et expérimentées dans tous les domaines pertinents, et d’écouter aussi des citoyens ordinaires représentatifs de la diversité sociologique du pays. Consulter, écouter, échanger, pas faire semblant de consulter pour cocher une case.
Alors je voudrais en plus du processus mettre en lumière la dimension analytique et pragmatique de l’exercice conduit par la commission Prempeh et donner quelques exemples des recommandations formulées dans son rapport. L’extrait suivant du rapport illustre cette volonté de faire des réformes constitutionnelles pour régler des problèmes spécifiques résultant de l’observation des pratiques politiques réelles, de la manière dont le pays est gouverné et de l’identification des sources de ce qu’on pourrait qualifier pour simplifier de mauvaise gouvernance. Je cite :
« Le rapport identifie un défi central qui a animé notre travail : le bilan du Ghana en matière de transitions politiques ordonnées et de paix démocratique stable ne s’est pas traduit par la transformation économique ou le développement souhaités auxquels les citoyens s’attendent. Les changements répétés de parti au pouvoir sans changement correspondant dans la qualité ou les résultats de la gouvernance risquent de transformer le Ghana en une « démocratie sans choix » — une démocratie où les citoyens passent par un rituel périodique consistant à choisir ou à changer leurs dirigeants politiques par le biais d’élections pacifiques et compétitives, mais ne constatent que peu de changements dans les résultats matériels ou immatériels… Les recommandations visent à recalibrer le cadre constitutionnel afin d’en faire un instrument plus efficace pour le développement national, tout en préservant et en renforçant les acquis démocratiques que le Ghana a obtenus. »
Le rapport de la commission s’articule en neuf chapitres, chacun traitant d’un domaine critique de la gouvernance. Il est impossible de rendre compte dans cette chronique des très nombreuses recommandations formulées par la commission Prempeh. Je partage quelques-unes tout de même.
Concernant le pouvoir exécutif et la présidence, la commission propose l’extension du mandat présidentiel de quatre à cinq ans, une extension qui alignerait mieux le mandat sur les cycles de planification du développement, mais réaffirme sans surprise la limitation à deux mandats présidentiels. La durée de quatre ans, au Ghana comme au Nigeria en Afrique de l’Ouest, m’a toujours aussi paru particulièrement courte pour échapper aux incitations négatives liées au fait qu’un président élu et son parti soient trop vite remobilisés et absorbés par la politique politicienne électoraliste un an après leur arrivée au pouvoir, pour préparer la réélection. J’avais évoqué les arguments pour et contre les mandats électoraux courts dans une chronique l’année dernière, en commentant une tribune du professeur Francis Akindès.
Dans ce registre, à part l’allongement de la durée du mandat, toutes les autres recommandations visent à réduire les privilèges et à mieux encadrer les pouvoirs des présidents. Le rapport recommande par exemple que les salaires et avantages du président soient soumis à l’impôt. Les propositions concernant les institutions indépendantes prévues par la constitution sont très intéressantes. La commission a identifié comme une question centrale celle du pouvoir de nomination présidentiel, jugé excessif et source de patronage politique systémique. La commission recommande de calibrer le pouvoir discrétionnaire présidentiel en matière de nominations selon le degré d’indépendance requis par chaque fonction, et propose de classer les nominations constitutionnelles en quatre catégories : « exécutif », «indépendant », « hybride-indépendant » et « hybride-exécutif ».
Pour les nominations aux fonctions indépendantes, notamment les membres de la commission électorale, l’Auditeur général (équivalent du président d’une cour des comptes dans les pays francophones) et le Chief Justice (la plus haute autorité judiciaire), la commission recommande que le président agisse conformément aux candidatures soumises par un organe constitutionnel indépendant à l’issue d’un processus de sélection compétitif et fondé sur le mérite. En clair, le président n’aura qu’une influence limitée sur ces processus de nomination. Le Conseil d’État (Council of State), qui existe dans la constitution actuelle du Ghana, serait réformé et renforcé comme organe de nomination principal pour les membres et dirigeants des institutions indépendantes. La procédure de révocation des responsables des institutions indépendantes prévues par la constitution limiterait l’implication présidentielle et confierait cette responsabilité au Conseil d’État réformé.
Pour les nominations aux fonctions dites hybrides-indépendantes, notamment la direction des entreprises publiques, le président agirait sur avis de l’organe de nomination ou du conseil de gouvernance compétent, à l’issue d’un processus de sélection indépendant fondé sur le mérite. Ici aussi, l’objectif est clair : augmenter les chances que les dirigeants d’entreprises et agences publiques ne soient pas principalement choisis pour leur loyauté politique ou leurs liens personnels avec le président.
Le rapport propose aussi une commission indépendante sur les rémunérations des fonctionnaires, pour remplacer l’approche ad hoc actuelle. Cette commission serait désignée par le Conseil d’État réformé et chargée de fixer les salaires, indemnités, privilèges et avantages des agents publics. D’autres recommandations sont formulées sur la supervision des entreprises publiques toujours dans l’objectif de réduire leur politisation et d’accroître les exigences d’efficacité et de reddition de comptes.
Dans le domaine des élections et des activités politiques, la commission propose la création d’une institution indépendante de régulation des partis politiques et du financement des campagnes électorales, qui est identifié comme étant un canal majeur de la corruption dans le secteur public. Il s’agit d’accroître la transparence du financement politique qui est reconnue comme une condition de la participation citoyenne éclairée.
Une autre recommandation porte sur le rôle de la Commission nationale pour l’éducation civique, qui est une des institutions indépendantes à statut constitutionnel au Ghana que j’ai toujours trouvée remarquable. La commission Prempeh propose de la transformer en «Commission nationale pour l’engagement civique » avec comme missions additionnelles l’organisation de débats présidentiels nationaux lors des campagnes électorales et l’organisation périodique de forums citoyens et de réunions publiques au sein des communautés locales afin de faciliter les échanges entre la population, les assemblées locales et les députés. Au-delà de l’éducation civique, l’objectif est de faire de cette commission une institution qui faciliterait la participation des citoyens à la vie publique.
Cette recommandation, de même que toutes les propositions qui visent à encadrer le pouvoir de nomination des présidents et à créer les conditions d’une indépendance effective des institutions censées l’être, vont dans le même sens que les pistes d’action que nous avons formulées à WATHI dans notre publication de 2018 sur les constitutions ouest-africaines. Nous allions un peu plus loin s’agissant de la participation citoyenne, en proposant une institution à statut constitutionnel mandatée pour l’organisation de débats publics thématiques permettant aux citoyens de participer à la discussion et même à la délibération sur les politiques publiques.
Les innovations institutionnelles dont nos pays ont besoin doivent avoir comme objectif de construire à la fois des États dont les dirigeants sont légitimes parce qu’issus de procédures démocratiques reconnues par les populations, et des États efficaces et efficients dans le sens de la fourniture de biens et services publics, de contribution à la satisfaction des besoins des populations. « La démocratie de développement » évoquée par la commission ghanéenne reflète ce double impératif. Elle ne propose pas aux populations de troquer la démocratie, l’état de droit et la protection de leurs libertés contre une promesse de développement économique, ou de sécurité. Elle propose de construire des institutions démocratiques fortes au service des populations et dans lesquelles elles se reconnaissent.