Aicha Fall

Au Sénégal, l’endettement public occupe une place centrale dans le débat économique depuis 2024, lorsque les nouvelles autorités issues de l’élection présidentielle de mars ont engagé un audit des finances publiques. Cet exercice, confié notamment à la Cour des comptes, avait pour objectif d’évaluer la situation financière du pays sur la période 2019-2024, de vérifier la cohérence des statistiques budgétaires publiées jusque-là et à analyser la structure des engagements financiers contractés au cours de la dernière décennie. La publication des conclusions de cet audit a replacé la trajectoire budgétaire du pays au cœur des discussions économiques et politiques.

Ce regain d’intérêt s’inscrit dans une conjoncture économique internationale particulièrement contraignante pour les finances publiques… Depuis le début de la décennie, la soutenabilité des finances publiques est devenue une préoccupation majeure pour de nombreux États africains, sous l’effet conjugué de la pandémie de Covid-19, du durcissement des conditions d’emprunt international et de l’inflation énergétique et alimentaire. Dans ce climat de resserrement budgétaire, la capacité des gouvernements à financer leurs politiques publiques et à honorer leurs engagements est désormais au cœur des évaluations économiques et de la crédibilité macroéconomique des États. La publication de l’audit a ainsi cristallisé un débat latent sur la trajectoire des comptes publics, lui conférant une portée plus concrète.

Pour autant, la situation des finances publiques résulte à la fois des décisions budgétaires prises au fil des années et de contingences extérieures qui ont eu des répercussions sur l’économie. En comprendre l’état actuel nécessite d’identifier les facteurs qui ont alimenté l’endettement ainsi que les dynamiques à l’origine de la dégradation des équilibres financiers au cours des dernières années.

Du ratio budgétaire à la réalité statistique : le choix du périmètre

Le rapport publié en février 2025 par la Cour des comptes indique que l’encours de la dette publique atteignait environ 99,67 % du Produit intérieur brut (PIB) à la fin de 2023, un niveau nettement supérieur aux 74,41 % jusque-là présentés dans les documents budgétaires officiels. Selon les estimations présentées dans le rapport, le ratio d’endettement serait ainsi passé d’environ 54,7 % du PIB en 2018 à près de 100 % en 2023, traduisant une accélération marquée de la trajectoire d’endettement sur une période relativement courte. Cette progression rapide a contribué à alimenter les discussions sur le circuit des finances publiques au cours de la dernière décennie.

Ces chiffres doivent toutefois être interprétés à la lumière des méthodes de calcul utilisées. Dans les comparaisons internationales, les institutions financières telles que le Fonds monétaire international (FMI), la Banque mondiale, la Banque africaine de développement, ou encore l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) retiennent généralement la dette de l’administration centrale, c’est-à-dire les emprunts contractés directement par l’État.

L’audit réalisé par la Cour des comptes a élargi ce périmètre en intégrant certains engagements qui n’étaient pas comptabilisés dans les statistiques budgétaires officielles, notamment des créances acquises hors du circuit budgétaire classique et certaines obligations financières assimilables à des engagements publics.

Le rapport publié en février 2025 par la Cour des comptes indique que l’encours de la dette publique atteignait environ 99,67 % du Produit intérieur brut (PIB) à la fin de 2023, un niveau nettement supérieur aux 74,41 % jusque-là présentés dans les documents budgétaires officiels

Lorsque l’on adopte un périmètre statistique plus large, intégrant notamment des passifs précédemment non déclarés et révélés par les exercices de rapprochement de la dette, les estimations peuvent fluctuer. D’après le Fonds monétaire international, la révision des données réalisée après l’audit conduit à relever le ratio de dette de l’administration centrale de 74,4 % à 111 % du PIB à fin 2023, en raison de l’intégration d’engagements qui n’avaient pas été comptabilisés auparavant. Les statistiques révisées indiquent qu’à fin 2024 le ratio pourrait atteindre 118,8 % du PIB, ce qui reflète l’effet du périmètre retenu et de l’intégration de passifs jusque-là non déclarés.

Saisir cette évolution suppose néanmoins de dépasser la seule controverse suscitée par l’audit. L’augmentation de l’endettement public sénégalais s’inscrit dans une séquence économique plus longue, marquée par un cycle d’investissements publics engagé à partir de 2014, une transformation progressive des instruments de financement mobilisés par l’État et l’impact de plusieurs chocs macroéconomiques intervenus entre 2020 et 2023, notamment la pandémie de Covid-19 et la hausse mondiale des prix de l’énergie et des denrées alimentaires.

Un cycle d’investissements publics engagé au milieu des années 2010

Ce programme a marqué un changement d’orientation dans la conduite de la politique économique. Les autorités ont fait le choix d’accélérer la modernisation des infrastructures et de soutenir la croissance par un niveau d’investissement public plus élevé, en recourant davantage à l’endettement pour financer des projets jugés structurants. Le Plan Sénégal émergent (PSE) reposait sur l’idée que le déficit d’infrastructures constituait l’un des principaux freins au développement économique.

 L’audit réalisé par la Cour des comptes a élargi ce périmètre en intégrant certains engagements qui n’étaient pas comptabilisés dans les statistiques budgétaires officielles, notamment des créances acquises hors du circuit budgétaire classique et certaines obligations financières assimilables à des engagements publics

Dans cette logique, l’État a privilégié la réalisation rapide de grands projets dans les transports, l’énergie et l’aménagement urbain, en mobilisant des financements multilatéraux, bilatéraux et de marché. Cette stratégie a contribué à soutenir la croissance au cours de la seconde moitié des années 2010, mais elle s’est également accompagnée d’une hausse progressive de l’endettement, liée à l’ampleur des investissements engagés et aux modalités de leur financement.

Plusieurs projets structurants ont été lancés durant cette période. Le Train express régional (TER) reliant Dakar à la nouvelle ville de Diamniadio, l’autoroute Ila Touba (une autoroute de 187 km qui relie Dakar à la ville religieuse de Touba) inaugurée en 2018, l’extension du port autonome de Dakar ou encore la construction de nouvelles centrales électriques figurent parmi les investissements les plus visibles de cette stratégie. Les documents budgétaires du ministère sénégalais des Finances et du budget indiquent que l’investissement public représentait environ 10 % du PIB entre 2015 et 2019, un niveau relativement élevé comparé à celui de nombreux pays de la région.

Ces investissements visaient notamment à réduire certaines contraintes structurelles identifiées depuis longtemps dans les analyses économiques du pays, notamment les coûts logistiques élevés, la saturation des infrastructures urbaines et les insuffisances du système énergétique.

Une transformation progressive des sources de financement de l’État

La trajectoire des finances publiques sénégalaises s’explique également par l’évolution des instruments de financement mobilisés par l’État au cours de la dernière décennie. Jusqu’au début des années 2010, la majorité des emprunts publics provenait de créanciers multilatéraux ou bilatéraux, souvent à des conditions concessionnelles.

Cette configuration a progressivement évolué avec l’intégration croissante du Sénégal aux marchés internationaux de capitaux. Le pays a ainsi émis plusieurs euro-obligations sur les marchés internationaux, notamment en 2017, 2018 et 2021, levant à chaque fois plusieurs centaines de millions, voire plusieurs milliards de dollars auprès d’investisseurs institutionnels. Le Trésor français indique que l’augmentation de la dette publique du Sénégal s’est accompagnée d’un recours marqué aux financements de marché, notamment par des émissions d’eurobonds et par le marché régional de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA).

Dans cette logique, l’État a privilégié la réalisation rapide de grands projets dans les transports, l’énergie et l’aménagement urbain, en mobilisant des financements multilatéraux, bilatéraux et de marché. Cette stratégie a contribué à soutenir la croissance au cours de la seconde moitié des années 2010, mais elle s’est également accompagnée d’une hausse progressive de l’endettement, liée à l’ampleur des investissements engagés et aux modalités de leur financement

Parallèlement, le marché régional des titres publics de l’Union économique et monétaire ouest-africaine est devenu une source importante de financement. Les États membres de l’UEMOA, dont le Sénégal, émettent régulièrement des obligations et des bons du Trésor sur ce marché organisé par la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest. Les bulletins statistiques du marché des titres publics publiés par l’Agence UMOA-Titres montrent que les émissions souveraines des États de l’Union ont fortement augmenté à partir de 2019, traduisant un recours croissant au financement par titres sur le marché régional.

Les chocs économiques de 2020 à 2023 et leurs effets budgétaires

La trajectoire observée depuis 2020 ne peut être dissociée des chocs économiques qui ont affecté l’économie mondiale. La pandémie de Covid-19 a provoqué un ralentissement brutal de l’activité économique et conduit les autorités sénégalaises à mettre en place des mesures de soutien aux ménages et aux entreprises.

Comme l’énonce la Banque mondiale, le gouvernement sénégalais a mis en place en 2020 un plan de réponse à la pandémie, structuré autour du fonds FORCE-COVID-19, représentant environ 7 % du PIB et destiné notamment à renforcer le système de santé et à soutenir les ménages et les entreprises affectés par la crise.

À partir de 2022, l’économie sénégalaise a également été affectée par les conséquences économiques de la guerre en Ukraine et par la hausse des prix internationaux de l’énergie et des produits alimentaires. Les constats publiés dans le Regional Economic Outlook for Sub-Saharan Africa du Fonds monétaire international en 2023 indiquent que la hausse mondiale des prix de l’énergie, des produits alimentaires et des engrais a alimenté l’inflation dans la région et érodé le pouvoir d’achat des ménages, conduisant plusieurs gouvernements à mettre en place des mesures budgétaires de soutien afin d’en atténuer les effets.

Parallèlement, le marché régional des titres publics de l’Union économique et monétaire ouest-africaine est devenu une source importante de financement. Les États membres de l’UEMOA, dont le Sénégal, émettent régulièrement des obligations et des bons du Trésor sur ce marché organisé par la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest

Un circuit budgétaire qui s’explique par ses déterminants économiques

L’évolution de l’endettement public sénégalais au cours des quinze dernières années résulte ainsi d’un enchaînement de décisions économiques et de circonstances extérieures. Elle reflète l’ampleur des investissements réalisés pour soutenir la transformation économique du pays, l’accès progressif aux marchés financiers internationaux et l’impact des crises économiques récentes sur les finances publiques.

L’évaluation de la viabilité de la dette réalisée par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale stipule que le Sénégal présente un risque modéré de surendettement, avec une marge limitée pour absorber de nouveaux chocs, tout en considérant que la soutenabilité de la dette reste tributaire du maintien d’une croissance économique soutenue et de politiques budgétaires prudentes.

L’audit engagé en 2024 a ainsi remis au premier plan une question fondamentale de politique économique. Au-delà des controverses qu’il a suscitées, il invite à replacer la trajectoire budgétaire du Sénégal dans une perspective historique plus large, où l’évolution de l’endettement apparaît comme le produit d’un cycle d’investissement, d’une transformation des modes de financement et d’un contexte international marqué par plusieurs crises successives.

 

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Crédit photo : Jeune Afrique