Auteur : Amandine Gnanguenon
Site de publication : afd.fr
Type de publication : Rapport
Date de publication : Août 2023
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Introduction
Dans le cadre de son rapport, publié en juillet 2023, le Groupe régional d’analyse intersectorielle rappelle que la situation sécuritaire dans les pays côtiers d’Afrique de l’Ouest (Bénin, Côte d’Ivoire, Ghana et Togo) reste volatile. Entre décembre 2022 et janvier 2023, 45 % des incidents violents ont été enregistrés au Bénin où l’activité des groupes armés non-étatiques demeure croissante. Sur la période avril-mai 2023, cette moyenne est passée à 76%. L’augmentation des événements violents au Burkina Faso depuis 2018 confirme que le complexe WAP est devenu un foyer insurrectionnel pour les groupes djihadistes sahéliens où l’intensité de la violence compromet les efforts de conservation de la faune et de la flore.
En outre, alors que le Bénin, comme ses pays voisins, est en proie à une situation où l’économie criminelle, le banditisme et le djihadisme sont de plus en plus imbriqués, l’éloignement des services de l’État suscite du ressentiment et des frustrations de la part des populations vivant dans les villes et villages riverains du parc W. Depuis les années 1990, la population dans les zones d’occupations contrôlées (ZOC) du Complexe WAP a plus que doublé. Cette pression démographique croissante autour de la réserve s’accompagne de besoins grandissant en matière d’accès aux services de base et à l’emploi. Bien que les communautés habitant dans les aires périphériques soient informées des limites des aires protégées, elles les transgressent de plus en plus régulièrement pour subvenir à leurs besoins vitaux (accès à l’eau, à la terre, aux plantes médicinales, etc.).
Afin de pallier ces différentes lacunes, cette publication propose de remettre en perspective l’impact des fragilités et défis transfrontaliers sur la gestion du parc W-Bénin.
Le cadre institutionnel et légal pour la protection du parc W-Bénin
Le Parc national du W est une aire protégée transfrontalière classée au Patrimoine mondial de l’humanité de l’UNESCO, qui tire son nom de la forme du fleuve Niger à sa limite nord. Cette zone transfrontalière est partagée entre trois pays (Bénin, Burkina Faso et Niger) et est contiguë au Parc national de la Pendjari (PNP) au Bénin. Ces deux parcs constituent les zones centrales du Complexe écologique WAP, le bloc Arly-Pendjari étant composé de la réserve totale de faune et du parc National d’Arly au Burkina Faso adjacents au parc national de la Pendjari.
Le Complexe WAP fait partie de la « Grande muraille verte d’Afrique », un projet continental qui s’étend sur 7 100 km, de Djibouti à Dakar, et vise à lutter contre le changement climatique et la désertification, notamment en endiguant l’expansion du désert du Sahara. D’une superficie d’environ 3,2 millions d’hectares (32 250 km2 ), soit un espace plus grand que la Belgique (30 688 km2 ), il constitue la plus grande mosaïque d’aires protégées transfrontalières d’Afrique de l’Ouest. Le Bénin représente 56 % de cet espace, soit la plus grande partie du parc (577 235 ha ou 18 060 m2).
Les confréries de chasseurs
Bien avant que le Bénin ne légifère sur la gestion et la protection des parcs, certains acteurs contribuant à la surveillance des parcs étaient impliqués sous la forme de comité local de vigilance. Les chasseurs Dambanga ou Odè vivaient ainsi des ressources des parcs et autres forêts environnantes dont ils ont une parfaite connaissance. Suite aux réformes dans les années 1990, beaucoup d’entre eux se sont reconvertis en pisteurs dans les parcs. Sous la présidence de Yayi Boni (2006-2016), ils participent même à la sécurisation des axes routiers – les forces de l’ordre n’ayant pas les moyens de traquer les coupeurs de route – et à la lutte contre le braconnage dans les parcs. « Ils avaient installé des points de contrôle routiers sur les axes qui mènent au parc. Ils ne fouillaient pas mais demandaient aux personnes où elles allaient » et recevaient des « per diem » en échange.
Le Parc national du W est une aire protégée transfrontalière classée au Patrimoine mondial de l’humanité de l’UNESCO, qui tire son nom de la forme du fleuve Niger à sa limite nord. Cette zone transfrontalière est partagée entre trois pays (Bénin, Burkina Faso et Niger) et est contiguë au Parc national de la Pendjari (PNP) au Bénin. Ces deux parcs constituent les zones centrales du Complexe écologique WAP, le bloc Arly-Pendjari étant composé de la réserve totale de faune et du parc National d’Arly au Burkina Faso adjacents au parc national de la Pendjari
Après son élection en 2016, Patrice Talon rompt cet accord en instaurant la police républicaine qui permet de redéployer des professionnels de la sécurité le long des axes routiers, réduisant l’utilité des chasseurs. Cette situation engendre des frustrations pour les Dambanga qui perdent leurs subsides du gouvernement et ne bénéficient plus de la générosité des usagers qui reconnaissaient leurs efforts. En 2019, des affrontements ont lieu entre la confrérie des chasseurs, qui soutient le candidat Yayi Boni, et la police, qui met certains chefs en prison. Depuis ces évènements, les chasseurs ruminent une double frustration : d’abord un sentiment de dépossession né de l’impossibilité pour eux d’exercer leur profession en raison de l’interdiction de chasse dans les parcs et les forêts ; ensuite une frustration engendrée par leur déclassement dans la sécurisation sur les axes routiers. Ils vivent désormais dans une précarité et un dénuement important avec le risque qu’ils deviennent complices des groupes armés non étatiques contre l’État.
Certes, l’activité de la chasse fournit encore des emplois mais ceux-ci pèsent peu dans la balance au regard des contraintes imposées localement. Malgré les tentatives de réinsertion de certains chasseurs, comme dans des localités de l’Atakora, ils semblent être hostiles aux travaux agricoles qu’ils disent ne pas relever de leur culture et pourraient davantage être tentés par le braconnage.
Le CENAGREF
L’expérience du CENAGREF constitue un changement majeur tant au niveau de l’approche participative écologique avec les populations et les communes qu’au niveau de la coopération technique transfrontalière entre les administrations gestionnaires du Bénin, du Niger et du Burkina Faso. Depuis sa création, le CENAGREF a initié une série de réformes structurelles, législatives et réglementaires qui ont mis l’accent sur le principe de l’implication des communautés dans la gestion durable des ressources naturelles. Ainsi en 2004, le Plan d’aménagement et de gestion participatif de la Pendjari élaboré avec une large implication des communautés riveraines, a été approuvé par le gouvernement et mis à jour en 2015. L’expérience de gestion concertée du parc W par le CENAGREF a cependant été limitée. Les faibles capacités techniques de ses cadres, le manque de motivation des gardes (et de leur hiérarchie), l’absence de leadership ainsi que les dysfonctionnements et lourdeurs administratives ont créé des contraintes dans le modèle de gouvernance proposé.
L’exemple de la réglementation de la chasse est assez illustratif. À partir du moment où la surveillance des zones protégées a été confiée à l’administration à travers le service des eaux et forêts et du CENAGREF, les villageois, et plus spécialement les chefs de sociétés traditionnelles de chasse, s’estiment déchargés de toute responsabilité concernant la chasse qui est interdite dans ces zones. Alors qu’elle devient une activité clandestine, plus difficile à maîtriser, les villageois sont frustrés de ne plus pouvoir chasser dans le parc et jugent sévèrement l’attitude ambiguë des gardes forestiers du CENAGREF qui autorisent certains groupes à braconner dans le parc. Les nombreux interdits, auxquels s’ajoute la corruption de certains fonctionnaires, notamment les agents des eaux et forêts, alimentent l’insatisfaction des populations.
Une zone stratégique pour les acteurs armés non étatiques
La présence de groupes armés dans les parcs a conduit à une réduction des opérations de surveillance et de comptage de la faune. Au-delà de la présence de ces groupes, la criminalité se manifeste par une recrudescence des actes de braconnage, ciblant des espèces à haute valeur économique.
L’exemple de la réglementation de la chasse est assez illustratif. À partir du moment où la surveillance des zones protégées a été confiée à l’administration à travers le service des eaux et forêts et du CENAGREF, les villageois, et plus spécialement les chefs de sociétés traditionnelles de chasse, s’estiment déchargés de toute responsabilité concernant la chasse qui est interdite dans ces zones
Dans les pays frontaliers du Bénin, comme dans le reste de la sous-région en proie à une augmentation de la violence, l’économie criminelle, le banditisme et le djihadisme sont de plus en plus imbriqués. Si les djihadistes ne contrôlent pas forcément ces trafics, ils peuvent y participer, et ainsi trouver des sources de financement indispensables à leurs activités. Le Complexe WAP se caractérise donc par une criminalité forestière avec la présence de braconniers d’ivoire, de bois précieux et tropicaux (bois de rose) et de peaux. À cela s’ajoutent d’autres activités illicites liées (fraude et falsification de documents, corruption, recel et blanchiment du bois et des revenus gagnés par ce trafic). La pêche illégale, le vol de bétail et les enlèvements se sont également intensifiés depuis l’installation de groupes armés dans la région.
Selon Crisis Group, dès 2015 des insurgés islamistes maliens mènent une opération de repérage dans le Complexe WAP au Burkina Faso et au Bénin, afin d’y établir des bases permanentes. La stratégie des groupes armés non étatiques a donc évolué durant ces dernières années et comme le mentionne un rapport de l’institut Clingendael, publié en novembre 2022. Les événements violents ont fortement augmenté au Burkina Faso après 2018 et les foyers de violences se sont rapprochés des parcs. En 2019 et 2020, le Bénin était une zone d’enlèvement et d’approvisionnement du Groupe de soutien à l’islam et aux musulmans (JNIM), qui s’est transformée en zone de transit et de cachette en 2021. Cette situation pourrait suivre une évolution similaire dans le parc W.
Les groupes armés non étatiques nouent le dialogue avec la population s’appuyant également sur un narratif anti-FDS. Leur discours fait écho à un usage abusif de la force de la part des FDS et des pratiques de corruption à l’égard des populations, et plus particulièrement des communautés Peuls. En outre, lorsqu’ils s’emparent des aires protégées, « les djihadistes lèvent tous les interdits, et gagnent ainsi des partisans ».
Dans l’est du Burkina, la plupart des forêts sont aujourd’hui occupées par des orpailleurs, des braconniers, des coupeurs de bois, des agriculteurs et surtout des éleveurs avec leurs troupeaux. Au cours de leur déplacement dans les différentes localités, les groupes d’insurgés islamistes participent au règlement des conflits liés à la transhumance dont ils ont connaissance et ils assurent la sécurité des usagers de la route contre les braqueurs, comme c’est le cas à Porga (Bénin). Or toutes les personnes qui bénéficient de la présence des djihadistes sont autant de recrues potentielles.
Au-delà des problèmes de sécurité qu’elle pose, la présence des groupes armés non étatiques dans le parc W compromet les efforts de conservation déployés de longue date. Étant donné sa dimension transfrontalière, les enjeux du Bénin dans la zone du parc W sont indissociables des évolutions de la politique béninoise de développement des espaces frontaliers qui s’est développée au début des années 2000 et a évolué avec une forte impulsion des gouvernements successifs au regard du contexte économique et sécuritaire.
Les groupes armés non étatiques nouent le dialogue avec la population s’appuyant également sur un narratif anti-FDS. Leur discours fait écho à un usage abusif de la force de la part des FDS et des pratiques de corruption à l’égard des populations, et plus particulièrement des communautés Peuls. En outre, lorsqu’ils s’emparent des aires protégées, « les djihadistes lèvent tous les interdits, et gagnent ainsi des partisans »
Les défis de la gouvernance socio-économique transfrontalière
Les questions foncières, un défi récurrent
Le taux de croissance démographique dans les départements du Nord Bénin est passé de 1,9 % en 1961, à 3,8 % sur la période 1991-2002 pour atteindre 4,7 % sur la période 2002-2013. Les projections démographiques pour 2030 estiment que la périphérie du Complexe WAP comptera plus de 5 millions d’habitants. Cette situation engendre déjà des besoins considérables en matière d’accès aux services de base, à l’emploi et aux ressources naturelles.
En outre, le changement climatique, et plus particulièrement la baisse de la pluviométrie et la hausse des températures, a de fortes répercussions sur la faune et la flore. Le Plan national d’adaptation (PNA) indique que presque toutes les localités de Kandi, Malanville et de Karimama font parties des principales zones à risque d’inondation et de sécheresse avec un niveau de vulnérabilité très fort. Le département de l’Alibori, où se situe le Parc W-Bénin, fait partie des deux départements du pays dont la vulnérabilité à la sécheresse est très forte. Dans les communes où la terre reste la principale source de revenu mais dont l’accès est menacé par la pression démographique, l’empiètement des parcs et autres réserves fauniques, s’ajoutent à la surexploitation et à l’utilisation des engrais chimiques et autres pesticides toxiques.
Il existe en outre une grande disparité et une inégalité dans la répartition des ressources foncières disponibles, avec des dizaines d’hectares pour certains, et d’autres ne disposant que de lopins de terre. Deux données illustrent l’insécurité foncière dans les deux départements du Nord, l’Alibori et l’Atakora : plus de huit ménages sur dix n’ont pas de titres fonciers, ce alors qu’une écrasante majorité de la population (entre 80 et 90 %) vit de l’agriculture, de la chasse ou de la pêche. Dans ce contexte de fragilité accrue, l’accès à la terre est une question préoccupante qui oppose les communautés les unes aux autres autour de conflits fonciers intrafamiliaux et intergénérationnels, ou encore entre autochtones et allochtones.
La transhumance, un facteur de conflits dans le parc W-Bénin
Alors que le bétail transite par différents types de couloir (local, communal, intercommunal, régional), la transhumance transfrontalière, qui permet la circulation des animaux d’un pays à l’autre en Afrique de l’Ouest est celle qui fait le plus de dégât dans le parc du W, de par le nombre et la densité des troupeaux (allant jusqu’à 1 000 têtes de bétail). Ceux-ci s’installent au cœur du parc, durant toute la saison des pluies (de juin à septembre).
Les troupeaux résidents locaux qui sont en densité plus faible (jusqu’à 500 têtes de bétail), profitent principalement de la périphérie interne du parc en saison sèche, puis progressent vers l’intérieur pendant la saison des pluies. Or, les seuls endroits pour conduire les troupeaux en saison sèche comme pendant la saison des pluies sont le parc W ou les aires protégées par la loi. Les éleveurs sont donc « pris en étau » entre les agriculteurs et les agents d’African Parks qui contrôlent les aires protégées. Ils n’hésitent pas à recourir à des pratiques détournées de la transhumance : déplacement nocturne du bétail (après 2h du matin), transport du bétail dans des camions.
La population Peul, principale communauté pastorale, reste la plus stigmatisée. Les tensions se traduisent par la remise en question d’anciens prêts de terres aux éleveurs et par le manque d’accès des Peuls au foncier. Les éleveurs Peuls se trouvent désavantagés par une sous-représentation politique et institutionnelle historique face aux agriculteurs. Ces éleveurs subissent souvent une privation importante de leurs droits, résultant aussi bien de leur manque de citoyenneté que du droit de propriété foncière limité au Bénin. En termes d’accès à la citoyenneté, seuls les étrangers qui atteignent la majorité sur le territoire, ou bien les enfants apatrides qui y sont nés, peuvent devenir des citoyens béninois. Les représentants de la communauté Peul sont également souvent considérés comme des collaborateurs des groupes insurrectionnels djihadistes ; ce qui a également entraîné un accroissement des discriminations sociales susceptibles de dégénérer en acte de violence.
L’augmentation de la violence entre agriculteurs et éleveurs depuis 2020, comme l’illustre le département de l’Atakora, est principalement liée à l’obstruction des couloirs de transhumance, à des normes de sédentarisation associées à la fermeture des parcs nationaux et à la mise en œuvre de la réforme agraire et foncière, qui ont alors réduit la disponibilité d’espaces de pâturage et d’agriculture communs.
La transhumance est localement marquée par des conflits locaux autour des couloirs de transhumance du fait de leur mise en culture par des éleveurs. À défaut de disposer de terres de pâturages, certains d’entre eux se sédentarisent et occupent les terres réservées au pastoralisme. Le non-respect des couloirs de passage aussi bien par les éleveurs Peuls que par les agriculteurs reste la cause de ces conflits. En effet, l’obstruction des couloirs de passage par les champs des agriculteurs oblige les éleveurs à faire entrer les troupeaux dans les exploitations détruisant les cultures sur leur passage.
En outre, dans l’optique de permettre une cohabitation pacifique entre agriculteurs et éleveurs, le Bénin s’est doté en avril 2019 d’un code pastoral visant à réglementer le pastoralisme et à prévenir les conflits entre agriculteurs et éleveurs. Son appropriation par les acteurs concernés fait encore défaut et la confusion autour de ces nouvelles politiques a engendré une cause de friction supplémentaire au niveau intercommunautaire. Alors que les éleveurs et les bergers ont vu leurs possibilités de subsistance limitée et leur influence politique et sociale réduite, les agriculteurs ont aussi subi les réformes agraires, qui ont alloué certaines terres agricoles à des corridors de transhumance et des aires de pâturage.
L’augmentation de la violence entre agriculteurs et éleveurs depuis 2020, comme l’illustre le département de l’Atakora, est principalement liée à l’obstruction des couloirs de transhumance, à des normes de sédentarisation associées à la fermeture des parcs nationaux et à la mise en œuvre de la réforme agraire et foncière, qui ont alors réduit la disponibilité d’espaces de pâturage et d’agriculture communs
Enfin, les affrontements se sont multipliés au cours de l’année 2021, accentués par la stratégie anti COVID du Bénin prévoyant de limiter la transhumance à 50 000 têtes de bétail par an et les déplacements entre les régions du Bénin. En effet, en décembre 2019 les autorités béninoises décident d’interdire la transhumance transnationale, afin de promouvoir un élevage plus sécurisé et avec moins de conflits entre les populations des régions traversées par les troupeaux. Cette disposition est cependant contraire à réglementation de la transhumance dans l’espace CEDEAO.
Le Bénin étant une terre d’accueil et de transit des animaux venant du Burkina Faso, du Niger et du Nigeria, cet arrêté n’a pas facilité la pratique de l’élevage mobile alors qu’en 2020 et 2021, le contexte régional est déjà marqué par l’insécurité au Sahel, la rareté des ressources pastorales et la crise sanitaire de la COVID-19. La fermeture des frontières a exacerbé la concurrence entre agriculteurs et éleveurs pour l’accès aux ressources, ces derniers étant contraints de rester immobiles plus longtemps.
Recommandations
Créer ou renforcer des espaces et mécanismes de dialogue et de collaboration
Il est en effet essentiel de ne pas renforcer le décalage entre le discours de l’État, les actions observées sur le terrain et les attentes des populations. Les AVIGREF en lien avec les autorités communales et les agents techniques pourraient tenir des dialogues réguliers pour rendre les actions autour d’une préservation plus cohésive, inclusive et transparente. Des consultations pourraient avoir lieu entre les agents de la préservation, les communautés et les AVIGREF pour collecter leur avis sur les objectifs du plan d’affaires afin qu’African Parks les prenne en compte avant son élaboration.
Soutenir le développement d’un programme national et local d’éducation à la préservation des parcs avec une composante communale
Les autorités communales, la chefferie traditionnelle ou coutumière pourraient jouer un rôle de premier plan dans la sensibilisation des communautés. Afin de recréer du lien intergénérationnel et partager l’histoire des rites ancestraux, des rencontres régulières avec les élèves pourraient avoir lieu dans les écoles. Plus largement, les AVIGREF en lien avec les autorités communales pourraient contribuer à la rédaction d’une charte portant sur la gestion des ressources. Rédigées dans les langues des communautés locales, elles permettraient aux communautés d’être consultées pour définir leurs droits, devoirs et obligations en matière de protection des ressources dans les zones tampons et de transition.
Assurer une plus grande transparence des retombées économiques des activités pour les communautés
Les activités développées dans les différentes zones du parc et les périphéries ont suscité une demande de transparence d’African Parks et du gouvernement béninois concernant les ressources financières auxquelles les communautés peuvent prétendre. Sur ce point, l’objectif de promouvoir le tourisme et la chasse sportive, au-delà d’être compatible avec les objectifs de préservation du parc, nécessitent une prise en compte des besoins des communautés, parfois mal compris ou délibérément ignorés au profit des intérêts économiques et politiques des acteurs nationaux et internationaux. La manifestation des conflits autour de la gestion du parc appelle la nécessité d’instaurer un mécanisme d’accompagnement et de réinsertion socioprofessionnelle des communautés riveraines qui se sentent dépossédées de leur accès aux retombées économiques, comme c’est le cas des chasseurs.